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我国农村土地流转研究文献综述

我国农村土地流转研究文献综述
【摘要】:阐述了农村土地承包经营权流转研究的意义:农村土地承包经营权的流转是农 业、农村经济发展到一定时期的产物,是在传统农业基础上迈向现代农业的必经之路,具 有重要的现实意义。 分析了农村土地承包经营权流转的形式:发达地区的土地流转方式主 要以转让、出租、转包为主而欠发达地区的流转方式主要以转包为主。造成这种现象的 原因主要有:支持土地流转的法律和制度不健全、农民自身思想意识守旧、社会保障不完 善、土地流转环境不成熟、金融支持不到位和政府职能的缺位或越位等。通过查阅相关 文献,大多数学者认为要解决这些问题就必须完善土地流转相关的法律、 制定积极的土地 流转政策、完善土地流转市场、对农民进行广泛的宣传教育以及对职能部门进行有效的 管理和监督。 【关键词】:土地承包经营权流转;政策;金融;农村;规模经营 【Abstract】 :Describes the rural land contract management rights transfer research significance: the transfer of rural land contract and management rights are agriculture, rural economic development to a certain period of the product is the only way towards a modern agriculture on the basis of traditional agriculture has important practical significance. Analysis of the rural land contract management rights transfer forms: land transfer methods developed regions mainly transfer, lease, subcontract and main circulation mode underdeveloped areas dominated mainly subcontract. The main reasons for this phenomenon are: support for the legal and institutional land transfer is not perfect, the farmers themselves conservative ideology, social security is imperfect, immature land transfer environment, the financial support is not in place and the government functions, such as the absence or offside. Through the relevant literature, most scholars believe it is necessary to solve these problems to improve land transfer laws, develop proactive land transfer policies, improve the land transfer market, for farmers and for the extensive publicity and education departments for effective management and supervision. 【Key words】 :Land contract management rights transfer;Policy; scale; finance; rural

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前言
自党的十七届三中全会系统、完整地提出了土地承包经营权流转政策以来 , 土地流

转则成为认真落实“三农”问题的一项重要任务, 同时, 也是切实贯彻科学发展观的积
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极表现。正确合理地流转农村土地是推进农业现代化、产业化、集约化发展的必要条件, 是提高我国农业发展水平、改善农民生活质量的有力推动器。本文主要综述国内学者对 我国农村土地流转的理论研究,旨在深入了解我国农村土地资源利用现状以及发展前景。

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农村土地承包经营权流转的研究意义
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权 ( 使用权) 转让给其他农户

或经济组织,即保留承包权,转让使用权。农村土地承包经营权的流转是农业、农村经济 发展到一定时期的产物 ,是在传统农业基础上迈向现代农业的必经之路, 具有重要的现 实意义。张卫杰强调,坚持依法、自愿、有偿的原则,科学稳健地进行土地流转是高效规 模农业发展的推动器,更是城乡一体化的加速器[1] 。 制定科学有效的土地流转策略, 同时 也促进农村经营制度的改革, 是我国新农村建设的必然要求。樊万选从战略性的角度阐 述了农地及农地制度在农村经济中的重要性,并指出,在土地流转过程中, 农村土地能否 得到合理、充分和可持续利用, 将对推进农业的现代化发展有着重要的意义[2] 。总体看 来,对农村土地承包经营权流转的研究是有必要的, 无论是对农村经济发展、 农民生活水 平提高以及对土地资源的合理有效利用,都具有重要现实意义。

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农村土地承包经营权流转的形式
我国《土地管理法》规定:城市市区的土地属于国家所有;农村和城郊的土地,除法律

规定属于国家外,属于农民集体所有;宅基地、自留山属于农民体所有。土地的农民集体 所有制即土地所有权归集体所有,农民家庭或个人只享有使用权和收益权。因而,在土地 流转过程中,其实是土地利用关系的流转。 土地利用关系的流转是指在土地所有权关系不 变的前提下,土地利用关系在主体之间发生转变, 如承包地的转包、代耕、入股、租赁、 转让、反租倒包等[3]。王学通指出,要规范土地流转就不能盲目地随波逐流, 根据不同的 地域情况、人群特征,选择适当的流转方式,不同的流转方式所产生的流转成本、效益和 风险都会有所不同[4]。 要进行土地流转,也需要因地制宜,不同的经济发展情况、 不同的经 济环境、不同的人文风情要采取不同的流转形式。例如,赵丙奇、杨金忠等于2010 年2月 分别在浙江省绍兴市和安徽省淮北市对农村土地流转方式状况展开的调查中总结出 ,发 达地区的土地流转方式主要以转让、出租、转包为主, 其转让的农户数量分别占总调查 数的58%、2 6%、9%;而欠发达地区的流转方式主要以转包为主[5]。王学通对此做出的解释 是: 经济比较发达的城市二三产业也比较发达,人们对于土地的依赖性不是很大; 相反, 欠发达地区流转条件差、规模小,一般以出租、转包为主[6]。许多学者根据土地作为重要
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生产资料这一特性,提出农户把土地作为股份入股各种农业经济组织,并且农户也可以作 为劳动力就地解决工作问题,既作为“股东”又作“员工” 。陈宇通过解决我国国有华侨 农场土地利用与经济发展不一致的矛盾问题,也探索出以基本农田入股的形式,引进先进 龙头农业企业,由政府主导引导农户以土地入股,形成 “公司+ 农户+ 基地” 的新模式[6,10]。 然而,并不是所有学者都是如此的乐观,叶乔等认为,以土地入股方式进行流转一般周期 长,市场和政策的风险都难以预料,风险较大;目前,我国也没有统一的关于土地入股的法 律、 法规,一旦出现纠纷,农民难以以法律手段维护自身的权益[7]。 除以上介绍的流转形式 外,有些学者还主张反租倒包,即村委会将农户承包的土地反租回来,统一规划布局,将土 地集中连片承包给种植大户或各种经济组织。黄延廷认为 , 反租倒包比转让、转包、出 租等形式更容易实现适度规模经营, 并且产生较好的经济效益;他还指出,反租倒包降低 了交易费用,调整了农业产业规划, 另外还优化了农地资源配置[8]。 相反,也有学者反对反 租倒包,他们认为,反租倒包缺乏有效的监督,土地的反租大多数是由乡(镇)集体为中介 的,在执行过程中难免会发生“占管”失控,或被改变农业用途而引发纠纷[9]。 随着我国乡镇政府党建工作不断取得突破性进展 , 基层干部队伍素质的不断提高 , 农民的法制观念不断强化,在制约乡(镇)集体“占管”失控问题上完全有能力逐步解决。 实践证明,要因地因时制宜,符合当地发展现状,只要能够为农民带来利益的,能够促进农 业经济发展的,能够推动现代化农业进程的就是科学的土地流转形式。

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土地流转中存在的影响因素

3.1土地流转的法律和制度不健全 失去完善的政策制度支持,导致违规流转的行为得不到法律的制约, 合理的流转行为 受不到应有的保护。赵忠璇指出,在我国《土地管理法》 、 《宪法》等法律中, 虽然明确了 土地产权属于农民集体所有,但是,对于“集体”的概念或具体指代法律规定却不明确, 《民法通则》中指乡(镇)、村两级集体,《农业法》和《土地管理法》中指乡(镇)、村或 村内农业集体经济组织,因此,权属概念不清晰就导致了集体土地所有权主体的虚化和模 糊, 在促进土地流转过程中起着消极的作用[16] 。 李晓和赵颍文通过实证分析,总结出我国 城乡隔离的二元户籍制度也是制约农村土地流转的又一重要因素[15、17] 。 农村劳动力进入 城市后,因为户籍差异而无法享受与当地市民在生活、就业与子女教育方面的同等待遇 , 阻碍了劳动力的转移 , 使他们不愿意放弃土地这唯一的生活保障 , 因此便阻碍了土地流 转。

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3.2农民自身因素 从农民自身来研究,也存在着制约土地流转进程的因素,这种情况在我国北部地区体 现得尤为明显。王崇志通过调研发现农户恋土情节严重 ,传统思想根深蒂固,土地对于农 户来说是基本的生活保障、就业保障以及养老保障,因而,大多数农民不愿意放弃土地这 最后一道基本保障[18]。 3.3社会保障不完善 正是由于我国的社会保障不健全、 覆盖面小等原因才导致农民存在上述观念,阻碍土 地流转。 张丽等强调,建立健全的社会保障制度是顺利进行农村土地流转的一个重要前提, 我国目前的社会保障制度仍然滞后,农民在进行土地流转之后存在后顾之忧
[12、19]

。 张建华

指出,目前我国农村社会保障体系还不健全,农民的养老、医疗、就业以及子女的教育问 题依然没有得到妥善的解决,导致大多数农民即使是外出务工也不愿意放弃承包的土地 参与流转[20]。 3.4土地流转环境不成熟 目前,我国各地还没有形成比较完善的土地流转市场体系 ,同时,欠缺土地供需双方 进行双向选择的市场条件,导致流出方和流入方得不到及时、有效的信息,从而延缓了土 地流转的进程[10、21]。 王守智指出, 我国农村土地流转市场中中介组织欠缺,难以为本来就 相对封闭的农村社会提供畅通的流转信息渠道;另外,农村土地流转服务平台较少,使得 文化素质较低的农民难以获得及时的指导,从而影响土地资源的合理流转和优化资源配 置[22]。 3.5金融支持不足 我国农村经济水平落后,金融支持不足是制约农村土地流转的一个不可忽视的因素。 梁万泉指出,目前土地流转中的一个重要问题就是金融支持不足,流转后的土地不能作为 资产抵押,从而很难从正规金融机构获得大额资金用于发展规模经营[11、23] 。郝春业实证 调研发现,我国自然灾害对农业的危害难以预测,使得保险公司对涉农金融保险动力不足, 导致我国农业保险品种较少;而集中连片的规模经营风险更大,在这种情况下进一步抑制 了小型农产企业和小规模的农业经济组织的土地流转欲望[13、14、24] 。 3.6政府职能的缺位或越位 政府行为也是影响土地流转进程的又一主导因素。 崔效军和曹云文[25] 强调, 作为土 地流转管理者的政府没有正式以立法和制定法规政策的形式来规范土地流转行为是“缺 位” 的表现;同时,有些地方政府过于干涉土地流转,甚至不顾市场规则强制进行流转并控
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制流转价格,是“越位”的表现。王海燕强调,政府对农村土地流转的监管体系不成熟,多 数基层干部对土地流转的认识不足,没有正确的引导和规范 , 对于违规流转予以放任自 流,从而引起土地纠纷, 留下隐患和弊端[26] 。 从各位学者的研究来看,我国农村土地流转工作还存在不少待解决的问题,从客观上 来看,国家立法部门没有完善的法律政策支持;政府职能部门没有完全掌握农村土地流转 工作的基本原理,建立系统的工作方法;市场环境不成熟,导致经济支持滞后。 主观上分析, 农民的思想守旧,恋地情节严重;农民自身受教育程度不高,全局意识淡薄。

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消除土地流转中制约因素的措施
完善的立法规范, 积极的政策引导,切实的社会保障,广泛的宣传教育以及职能部门

有效的管理和监督是各位学者对如何应对土地流转问题的普遍看法。赵艳芳和赵艳体认 为, 法律制定是制度执行的保障,根据我国目前农村土地使用权流转的情况及问题,有针 对性地制定相关的法律,才能确保农民在土地流转中权益不受侵害,确保土地流转工作顺 利进行,如明确土地所有权和使用权的主体,明确所有权人对土地的各项权益等[27] 。 在法 律和政策的支持下,土地流转市场将会稳定发展。 郑鹏程[28] 认为,我国土地流转市场应积 极培育土地流转中介组织,形成市场性的土地流转交易平台,在政府统一领导下,建立土 地流转信息发布平台,实现无障碍的土地流转交易市场,以提高土地流转效率,扩大流转 规模。只要有法可依,在如今互联网发达的社会, IT 人完全可以以国土资源部门为主导、 以网络为媒介,建立如网购商城模式的“B2B” 、 “C2C” 、 “B2C”的土地交易信息平台,充分 发挥市场的功能。没有健全的农村社会保障体系是导致农民不愿流转土地的主要原因 , 这就需要政府部门加大对农村经济的扶持力度,弱化农民对农村土地的依赖,加强对流转 土地后农民的生活、医疗、教育方面的保障,切实解决农民的后顾之忧,以确保土地流转 工作的顺利进行[29]。 唐黎标认为, 落实农村社会保障,首先要在解决农民子女教育的基础 上完善农村医疗保险,其次是建立最低的生活保障制度,解决农民社会保障的权力[30]。最 重要的还是要积极探索新的社会保障模式,探索城市与农村社会保障的相互对接与统一, 早日实现城乡社保一体化,解决土地流转后农民的后顾之忧。李文杰和赵春雨同时强调 , 要对农村劳动力进行培训教育,对农村劳动力进行专业技术和现代农业科技等培训, 提 高劳务输出的工作力度,使农民不再以依赖土地耕种为主要生活来源,促进土地的流转[31]. 张富杰指出,要向农民大力宣传、 普及涉及农村土地流转和土地承包的法律常识以及其他 相关的政策和措施,提高农民的法律意识,在进行土地流转过程中保护自己的合法权益,

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使土地流转工作依法顺利进行[32]。对于土地流转过程中政府职能部门存在的制约因素 , 张岑晟指出, 当前首先应转变政府职能 ,由强制命令式管理向说服教育式引导 , 加强对 土地流转的监管力度, 规范流转程序,建立完善的土地纠纷仲裁机构以及为大规模土地 流转提供畅通的组织渠道和及时的流转信息[33]。 谷素华[34] 针对政府的 “越位” 行为提出, 为了保证土地流转工作顺利有序进行, 我国政府职能部门应转变政府职能 ,从管理型政 府转变成服务型政府,应该将工作重心放在政策与财政支持、提高社会服务力度上 ,适时 地退出土地流转,从大局进行监督和调控,从基层进行引导和服务。 综上所述,目前我国的 土地流转工作处在一个飞速发展的阶段 , 只要认真总结 , 不断探索 ,集结全社会的力量 , 依靠群众,就可以开辟出土地流转工作的新天地,更好地解决“三农”问题,服务“三农” 。

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结束语
我国学者对农村土地流转问题的研究,归根结底还是对我国现代化农业发展的重视。

通过对以上研究成果的比较分析,总体上学者们对我国土地流转的现状及特点认识渐趋 一致.我国在土地流转问题上提出较早,但是由于土地权属、农民意识以及农村环境等问 题导致流转发展的进程较慢。随着改革步伐的加快,尤其是“三农”问题愈发受到政府和 社会的重视,农村土地问题也在向着多元化、 市场化的方向转变。 推动农村土地流转发展, 深化农村土地改革,政策制度支持是关键,社会保障是后盾,流转行为不规范和流转机制 不完善是目前存在的主要问题。只要真正以促进农村经济发展、改善农民生活水平为出 发点,通过各界学者不断探索和研究,一定能在解决土地流转问题,促进土地流转发展的 工作中取得更进一步的研究成果,从而推动我国农业向规模化和现代化方向发展。

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