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土地利用冲突与土地管理制度创新

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 土地利用冲突与土地管理制度创新 作者:冷静 熊凌坤 杨君 来源:《国土资源导刊》2013 年第 01 期 摘要要:随着人口的快速增长和城市化的发展,土地资源日趋紧张,土地利用冲突事件频 频暴发,如何解决这一问题显得日趋重要。文章通过对国内土地利用冲突的驱动力及原因分 析,从土地管理制度着手,致力于土地制度的创新来提高土地要素的空间配置效率,缓解土地 资源压力,促进其空间结构向良性方向演进,最终实现土地利用的综合协调管理。 关键词:土地利用; 利益冲突; 土地管理;制度创新 0 前言 中国频繁暴发的土地利用冲突事件,引起了国内外的关注,也引起了国内学术界的重视 [1]。我国土地利用现状存在诸多问题急待解决,城市化进程的加快\耕地保护难度加大、违 法用地普遍存在,导致依法管理土地形式严峻、农民集体与政府征地冲突日益加剧、现有土地 利用冲突管理手段不足等,都是造成我国土地利用冲突的现实问题.如何解决这一问题显得日 趋重要。 1 土地利用冲突产生的驱动力及原因 土地资源的多宜性和土地供给的有限性是冲突产生的根本原因,而人口及其需求的增长则 是冲突发生与发展的主要驱动力[2]。土地利用冲突受到经济、政治、政策和机制、社会、文 化等因素的影响,可以概括为土地利用冲突产生的自然因素,即冲突产生的内部因素;土地利 用冲突产生的社会经济因素,即冲突产生的外部因素[3]。相比内部因素的不可变性,外部因 素是我们解决问题的方向,主要体现在以下三点。 1.1 各级政府规划理念的不同导致的土地利益分歧 中央政府与地方政府由于在土地利用规划理念上不同而产生土地利用冲突,主要表现为指 标数量的控制和扩张之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在首位,以盘活存量、控制增量 为原则,严格控制建设用地占用耕地。相比征用土地的成本而言盘活城市存量土地的成本太 高,地方政府更乐意争取新增建设用地指标;坚持 18 亿亩耕地红线不动摇是中央政府基本国 策,而地方政府普遍认为发展二、三产业经济产出效率高,而对耕地的保护积极性不高。 1.2 集体主体界定不明确导致土地产权模糊 我国《土地管理法》、《承包法》中规定我国的农村土地属于集体所有.所谓的集体指的 是集体经济组织,而我国没有一部法律对集体经济组织有明确的描述和界定,其存在性与合理 性都受到置疑。由于集体主体在法律中概念的模糊使得其土地所有权的实施受到政府的干预和 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 影响,从而导致其主体功能的缺失。具体表现在农民获得的土地的使用权得不到保障,农业生 产的公共建设也跟不上。 1.3 土地征用法律把城市化和工业化的成本强加于农民身上 我国法律限制了集体组织和农民转让土地的权利,采取国家经营土地市场的方式,政府行 政垄断了土地的转让。“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”而 什么是“国家利益”却没有任何具体的界定。随着城市化和工业化的发展需要征用集体土地时, 一般由政府通过低廉价格从集体手中征得土地再以高额的出让价格出让。整个过程中农民既没 有参与其中也没有获得相应的利益,甚至连最基本的土地利益也得不到保证,丧失土地后面临 着失业和无社会保障的困境使农民难以维持基本生活,城市化和工业化的成本被政府的行政权 力强加于农民身上。 2 解决土地利用冲突的方向 土地是是农业活动最基本的生产资料,是我国国民经济的基础。而土地利用冲突存在的根 源在于各利益集团追求各自不同的利益,而如何协调这种利益冲突就需要在制度上来指导,土 地管理制度创新就显得尤为重要。土地管理制度创新体现在以下四个方面。 2.1 明确土地产权主体,完善土地产权制度 我国相关法律法规规定,城市地区的土地归国家所有,其权利所代表的是国务院。实际 上,各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政府国土资源部门所共同承担的, 而中央政府职能部门对各级地方土地管理部门实行垂直管理[4]。从这一规定来看我国的土地 产权主体不明确和制度不够完善。因此,需制定更详细土地产权相关的国家和地区政策,明确 土地确权登记的范围、程序、条件、时限等完善政策支持;尊重确权主体地位,发挥自主作 用;保证协同推进,提高工作效率;鼓励土地依法有序流转、设立土地交易平台、加大配套服 务等创新措施来完善土地产权制度改革。 2.2 统一土地市场,健全土地监督惩罚机制 土地市场是我国市场经济不可或缺的组成部分,然而由于土地市场进展十分缓慢,使得城 乡独立、分离运行,无法提高市场化程度。因此,健全土地监督管理体系任重道远。首先,强 化社会公众参与规划过程监督。构建土地利用总体规划全过程社会公众参与新机制,增强重大 决策过程的信息透明度和公众参与度,健全多元利益群体的利益表达机制,形成中央与地方政 府及社会公众协商型编制、管理和监督体系[5]。其次,通过法制建设加大对违规行为的惩罚 力度,建立公检法、纪检监察、工商、城市规划等部门联合的土地执法联动机制,提高执法的 力度。同时,运用 3S 等高科技手段动态监察,有效预防地方政府违法利用土地,避免土地利 用冲突的发生。 2.3 严控“占补平衡”,强化用地指标 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》规 定“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”为我国的一项基本国策。在土地利用总体规划中 地方政府一方面在规划编制中基于地方经济发展合法争取农地非农化指标和减少耕地与基本农 田规模,另一方面在规划实施过程中非法突破规定的建设用地指标和克扣补充耕地数量与质 量,使得更多土地违法行为出现[6]。对于新增建设用地占用耕地,中央政府明确提出需要“占 一补一”,确保耕地数量不减少,质量不降低。对于新增项目用地,要严格限制用地规模,优 化用地结构和布局,严格执行各项指标,对超标准用地的,坚决核减用地面积。 2.4 规范



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