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农村土地流转问题研究综述

山东省农业管理干部学院学报                        2010 年                               第 27 卷   第 2 期

农村土地流转问题研究综述
马  嫚
(山东师范大学马克思主义中国化专业, 山东 济南 250100)

摘要:土地流转作为农村土地制度改革的重要一步, 现今进入了发展的重要时期, 我们需要加深对土地流转的研 究,针对土地流转的现状,提出建设性意见,完善现今的土地流转制度,推进农村全面改革。 关键词:农村土地制度,农村土地流转,农村改革 中图分类号:F302          文献标识码:A            文章编号:1008-7540(2010)02-0053-03

一、农村土地流转的概念 (一)从概念界定的广度上说,土地流转的概念有广 义和狭义之分。广义的土地流转一般是“指农地权利全部 或部分地从一个主体转移给其他主体的行为,农地流转首 先是农地的所有权的流转,如集体农地被征用,农地所有 权互换。其次,狭义上的土地流转主要是指土地使用权的 流转。我国目前农地流转主要是指土地使用权的流转。 ” (二)从概念界定的角度上说,主要有法律和经济两 个角度。一是从法学角度界定土地流转,如邵彦敏认为 “土地承包经营权流转是指因承包农户所享有的部分处置权 所衍生出不来的。它是指在土地所有权主体不变的情况 下,土地承包权或经营权(使用权)在不同经济主体之 间的转移。 ”胡同责、任涵认为“农村土地流转, 即农村 土地使用权流转,是指在不改变农地用途的前提下,拥有土地 承包经营权的农户将自己的土地使用权单独或随同土地附着 物转让给其他农户或经济组织的行为。 ”总体来说,从法 律角度界定土地流转的概念有三个前提,一是土地所有权 主体不变。二是不能改变土地的农业用途。三是有效的土 地承包经营权存在。从经济学角度界定土地流转,主要强 调它是一种土地资源的重新配置的过程。 二、农村土地流转的发展历程 (一)初步探索阶段(1 9 8 4 —— 1 9 9 2 ) “1 9 8 4 年中共中央 1 号文件《关于一九八四年农村工 对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1987 年 9 月国务院批复了《国务院农村发展研究中心关于农村改革 试验区的请示》 ,同意某些沿海发达省市就土地适度规模 经营进行试验,使得土地经营权的流转突破了家庭承包经 营的限制,中国土地流转制度开始进人新的试验期。1 9 8 8

年 11 月 12 日第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中 华人民共和国宪法修正案》 ,修改了宪法中不允许任何形 式的土地买卖、出租或转让的条款,明确土地使用权可以 依照法律规定转让。 ” (二)逐步推进阶段(1 9 9 2 —— 2 0 0 1 ) “1 9 9 3 年 1 1 月 5 日中央、国务院《关于当前农业和农 村经济发展的若干政策措施》中更加明确了承包期内的土 地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。1993 年 11 月 14 日, 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若 干问题的决定》中指出“少数经济比较发达的地方,可 以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。 ” “1 9 9 3 年底,中央政府明确提出: “在原定的耕地承包期 到期以后,再延长 3 0 年不变。提倡承包期内实行“增人 不增地,减人不减地的”办法,允许土地使用权依法有 偿转让。 ”之后一系列政策都是围绕土地流转问题而来。 在此间,产生了所谓的两田制。 9 9 5 年 3 月 2 8 日国务 “1 院批转了农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意 见》 ,文件中界定了土地使用权流转的内涵,允许承包方 在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股, 期合法权益受法律保护。1 9 9 6 年 1 月 2 1 日, 《中共中央、 国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政 策措施》指出要建立土地流转使用权流转机制,在具备条 件的地方发展多种形式的适度规模经营。1997 年 2 月 3 日, 中指出要探索如土地承包开发、租赁开发、联合或股份合 作开发,特别是“四荒”使用权拍卖开发等。 9 9 8 年 ”1 8 月九届全国人大常务委员会第四次会议修订的《中华人民 共和国土地管理法》第二条明确规定, “土地使用权可以 依法转让” ,为土地使用权流转提供了法律依据。 9 9 8 “1

作的通知》中明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中, 《中共中央、国务院关于 1 9 9 7 年农业和农村工作的意见》

作者简介:马嫚(1985-) ,山东济宁人,山东师范大学政法学院马克思主义中国化专业硕士研究生。

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年 1 0 月 1 4 日。中共十五届三中全会通过了《中共中央关 于农业和农村工作若干重大问题的决定》 ,指出,要土地 使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行, 不得已任何理由强制农户转让。 ” 2001 年 12 月中央 18 号 文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通 知》除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳 定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用 权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”外,还对农 户土地使用权的流转做出了更具体的规定。 (三)规范发展阶段(2 0 0 1 —— 2 0 0 9 ) “全国人大 2002 年 8 月 29 日通过并于 2003 年 3 月 1 日 正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》也规定: 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、 出租、互换、转让或者其他方式流转,土地承包经营权 流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包 经营权是否流转和流转的方式等。“2 0 0 3 年 1 0 月 1 4 日, ” 党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经 济体制若干问题的决定》中强调:农户在承包期内可依 法、自愿、有偿流转土地承包经营权,完善流转方法, 逐步发展适度规模经营。“2 0 0 7 年 1 0 月 1 日起开始施行 ” 《物权法》明确规定:土地承包经营权人依照农村土地承 包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转 让等方式流转。土地承包经营权人将土地承包经营权互 换、转让。 物权法》首次将土地承包经营权确定为物 《 权。2 0 0 7 年 1 0 月党的十七大报告中再次强调,按照依法 自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。 0 0 8 年 ”2 10 月 12 日《中共中央关于推进农村改革若干问题的决定》 中指出“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全 土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许 农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转 土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件 的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等 规模经营主体。 三、农村土地流转的意义 (一)有利于推进农业的现代化 1 、有利于土地规模化经营,获得规模效益。通过土 地流转,实现土地适当的集中,可以集中劳力、财力、 物力进行相对专业化和区域化的生产,有利于降低单位农 产品的成本,是实现农业现代化的必由之路。通过土地流 转, 既可以满足一些非农业农户既不愿意放弃土地承包权, “ 又不愿意经营土地的要求, 还可以满足一部分有技术特长、 有资金实力、有较高经营管理水平的专业大户集约经营土 地的愿望, 实现资源的有效配置。 ” 2 、有利于产业结构调整,推进农业产业化进程。 “土 地流转使具有相当规模的农民可以根据自身的条件、愿望, 以市场需求为导向, 引进新品种, 发展名、优、新、特的 农产品,改善农业的种植结构,把农事活动结成产业链,促进 了产业化进程。 ” 3 、加快了农业科技化步伐, 推动了农业现代化进程。 科技化是农业现代化的重要因素之一,但由于土地细碎

化,无法大规模使用科学技术,土地流转实现规模经营 后,方便使用现代化的农业机械和农业技术,推动农业现 代化进程。 (二)有利于农民增收 土地流转对于农民增收的意义体现在两个方面,一方 面从转入方来讲,转入土地后,转入方可以充分利用农业 技术进行规模经营,提高农业收入。从转出方来说,转 出土地经营权可以获得一定数量的转让费,农民进入农业企 业工作,成为雇工后,也可以获得一定的工资收入。不 从事农业经营的农民,可以向非农产业转移,也可以增加 农民收入。 (三)有利于促进耕地的可持续利用。由于土地收益 的减少,出现了大量的土地撂荒现象,影响了耕地的可持 续利用。建立土地流转机制,通过市场化的原则,让耕 地集中到种田能手和开发业主手中,对闲置的土地资源进 行整合,促进耕地的可持续利用。 (四)有利于对现行土地家庭承包经营制度的改进和 完善。家庭联产承包责任制曾经极大的促进了农业的发 展,但随着社会主义市场经济的发展,这种“包干到户, 分散耕种,小农经营”的方式已经严重制约了农业的现代 化,现有农村土地制度的弊端日益显现。农村土地使用权 流转制度建设有利于从制度上完善现有的家庭联产承包制, 克服它带来的负面效应,推进农村土地制度改革。 四、农村土地流转的基本形式 1 、转包。 “农户将自己具有承包经营权的部分或全 部土地,以一定条件转包给第三者从事农业经营,承包方 与发包方仍按原承包合同履行权利义务关系。该形式是新 承包人向原承包人履行义务,原承包人再向发包人履行义 务,由新承包人和原承包人共同承担风险。 ” 2、转让。 “土地承包经营权转让,是指承包方有稳定的 非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同 意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产 经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。土 地承包经营权转让后, 原土地承包关系自行终止, 原承包方 (剩余)承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。 ” 3、租赁。 “出租是指农户或集体组织将土地的使用权有 偿让与他人的行为。 它有很多实现形式, 如韦云风提到了 “公 司 + 基地 + 农户”的土地租赁合作, 蔡贤恩提到了租赁承包 式。 4、拍卖。承包人把承包地(大多是荒山、荒坡、荒滩及 荒水) 的经营权, 通过集体经济组织, 一次性作价卖给他人。 拍卖年限、价格及其他有关事宜协商确定,签订拍卖合同。 ” 5、土地入股。土地入股是指农户将土地的使用权折合 入股,按照“自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作 制农业企业。企业统一经营农民的土地,农民既可以按股份 红,又可以在企业工作,按劳取酬。 ”土地入股有很多形式, 如高荣政提到的山东省宁阳县的“股份 + 合作”模式。这种 模式,以“股份”聚集土地,以“合作”生产经营。杨德才 提到的股份制,是指农民将土地使用权作为一种资本参与农 业企业,企业一般以每亩年产出价值折算股份,按股份给农

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民红利。 五、影响农村土地流转的因素 目前学术界关于影响土地流转的因素的研究大体有: (一)思想认识不到位, 制约土地流转。一方面一些 基层党政领导和干部对土地流转的重要意义认识不足,对土 地流转不重视,放任自流,致使土地流转随意性大,土地经营 难以形成规模, 收效差。另一方面农民的“恋土”情节也 使农民不愿意转让土地。 (二)农业比较利益低下,影响土地流转。由于地块 零碎、农业经营规模狭小分散,制约了科学技术和农业机 械的推广应用,加上不合理的价格体系,农民负担重,造 成农业成本居高不下,农业比较利益低下。 (三)农地产权制度的缺陷限制了农村的土地流转。 “集体土地所有权的主体到底拥有哪些权能一直含糊不清, 土地产权关系混乱,导致各利益主体行为不规范,利益分配也 不合理, 土地制度难以形成有效的激励和约束。 ” ( 四 )农 地 的 土 地 市 场 机 制 不 完 善 导 致 土 地 流 转 混 乱。我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组 织,致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的 市场操作而无序进行,因而导致流转成本较高,流转效益 较差。 六、完善土地流转制度的政策建议 (一)重构土地产权关系,明确所有权主体和流转主 体。明晰土地责任主体, 将所有权划归村集体。应当肯定, 以家庭承包经营为主的双层经营体制,符合我国基本国情,是 农村生产经营必须长期坚持的基本制度。但现行法规政策 对土地所有者界定太过原则和笼统, 很不便于操作。 (二)明确农民是土地流转的主体。坚持农户是真正意 义上的土地使用权主体的原则,尊重农户的流转意愿。在流 转过程中,坚持以人为本,力求做到维护农民利益,保护农 民权益,使农民成为土地流转的最大受益者和最大支持者。 (三)建立有利于土地流转的政策环境。 1、推进户籍制度改革。对进入城市(镇)的农民只要具 有稳定的收入来源和居住场所,就可以依法办理城市(镇)户 口,在养老、保险、医疗、就业、小孩读书等方面享有与其 他市民相同的待遇。 2、推进就业改革。加大农民的非农就业出路。 要大力发 展农村二三产业,加快小城镇建设,加速农民进入大中城市的 步伐,为农民创造更多的就业机会。同时,对于进入城市工 作的农民,要给与同等的就业机会和就业待遇,做到公平、 公正。 3、 推进农村社会保障制度改革。 “农村社保体系不健全, 使得农民不敢轻易放弃土地,制约了土地流转的发展。要解 开土地对农民的束缚,必须推进农村社会保障改革,建立土地 保障的替代机制,解决农民的后顾之忧。各地可以根据农民 伤残等保险。 ” 4、加强法制建设。一方面要加强农村土地权利关系法 律体系的建设,将土地权利关系法制化,以减少行政干预,保 障农民的土地权利。另一方面要建立健全农村土地流转的各

种法律和规章制度,为土地流转创造良好的环境。 5、推进市场流转机制改革。 “积极探索通过市场调节土 地流转的长效机制。运用土地评等定级成果,收集和发布土 地流转市场价格,按照市场供求关系合理确定土地流转价格 标准。 ” (四)推进农村土地管理制度建设,明确政府角色定位。 1、建立农地资源的监测预警机制,以保证在及时获得 农地立流转的信息的同时,增加信息的加工、处理与存储能 力,形成统一的农地流转信息平台。 2、完善土地登记制度,加强对土地的管理。 3、进行行政体制改革,建设服务型政府, 防止政府利用 职权与民争利。 七、国外关于土地流转的研究 (一)地 租 理 论 的 研 究 。威廉?配第、亚当. 斯密、 安德森、大卫?李嘉图、杜能等对地租理论进行了深入 的研究。马克思创立了绝对地租理论,完善了级差地租理 论。地租理论对土地流转制度有很大价值。 (二)交易费用理论的研究。国外学者强调产权对于 节省交易费用的重要性,指出“没有国家, 没有它的制度, 没有产权框架提供的支撑,高昂的交易费用会使复杂的生产 系统瘫痪, 涉及长期交易关系的具体投资将不会出现。 ”在 研究农村土地制度时,指出“农村用地制度的演进规律遵 循内生交易费用递减原则。 ” (三)土地流转市场的研究。 e a n   O l s o n   S n o w 利 “J 用一般土地租借均衡模型来说明农村土地市场和信息的是否 有效。Douglas Macmillan 从经济学的角度分析土地市场, 认为土地可以在公开市场进行自由交易,但是在交易过程 中会发生市场失效,造成土地利用的动荡,因此财政部门应 支持政府干预市场以弥补市场缺陷。 ” “John Maker根据印度 两个村庄的调查分析限制土地交易对土地投资、耕种抉择及 农业贷款的影响。Huang Tianjin 在对中国内地的农村土地 市场进行研究时认为,经济发展水平不同的农户对农地的态 度、农地流转的认知度、接受度、参与流转的积极性都有所 不同。 ” (四)土地流转方式的研究。国外土地流转的主要方式 就是农地租赁。 “Arab Kebabs 指出,在土地资源配置过程 中,土地的利用开发的最普通方式是土地租赁。 ” 参考文献:
[1 ]梁亚荣. 《土地承包经营制度研究》 ,中国大地出版社,2 0 0 6 年 1 1 月版,第 2 4 5 页. [2 ]邵彦敏. 《中国农村土地制度研究》 ,吉林大学出版社,2 0 0 8 年 9 月版,第 1 5 0 页. [3]胡同责.任涵.农村土地流转中的主体阻碍因素分析及其对策, 《价格月刊》2 0 0 7 年第 7 期.

《农业 自愿的原则,因地制宜、形式多样地兴办养老、医疗、生育、 [4 ]蒋满元. 农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析, 经济》2 0 0 7 年第 3 期. [5]王新钢、张思光、张宝悦.中国农村土地流转的限制因素及对 策, 《农村经济》2 0 0 4 年第 1 1 期.

                                       编辑:林 军

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