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城乡统筹背景下 农村居民点土地整理及其潜力评价方法综述

城乡统筹背景下 农村居民点土地整理及其潜力评价方 法综述

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城乡统筹背景下农村居民点土地整理及其潜力评价方法综述
摘要: 面对耕地资源日趋紧张的现状,以及保证粮食安全的需要,国家对农用地转用用 实行了严格的管制.另一方面,目前我国农村居民点用地的利用效率严重低下,所以未来最主 要的建设用地整理的空间在农村居民点用地上。 开展农村居民点整理改善了农民的居住观念, 构建了和谐的新农村局面; 加快了城市化进程, 解决了农民剩余劳动力转化的后顾之忧; 同时, 其体现了集约节约的用地理念, 保证了建设用地不增加、 耕地总量不减少的原则; 也 拓展了城市发展空间, 为城乡统筹发展提供了有效平台。 而开展农村居民点整理潜力评价的 研究则为科学地估算农村居民点整理潜力提供了保障,为城乡统筹规划提供可靠的决策依据, 本文在前人的研究成果的基础上,较为系统地叙述了城乡统筹背景下农村居民点土地整理及 其潜力评价的方法.

关键词: 农村居民点 土地整理 城乡统筹 整理潜力 潜力评价 评价方法

0.引言:根据中国国土资源公报统计,我国耕地在1996~2004年期间年均减少
94.88×104 hm2,但可供开垦的后备耕地资源却不足661×104 hm2 [1,2]。未来经济发展带 来的建设用地扩张和人口增长带来的粮食安全问题都将给我国耕地资源带来沉重的压力。 在 这样的背景下, 国家提出了农村居民点整理, 希望通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、 治理空心村、退宅还田等措施增加一部分有效耕地,以缓解耕地减少的压力。【1】同时, 我国农业人口众多, 农村建设用地所占比重非常大, 集约程度较低, 农村建设用地整理潜 力巨大。 与农用地整理相比, 建设用地整理在保护耕地以及促进经济社会可持续发展等方面 具有同等重要的作用, 尤其是在当前农用地整理日益受到资源潜力以及环境保护限制的情 况下, 农村建设用地整理的重要意义日益突显出来,并成为我国土地整理的一项重要工作, 农村土地整理的重心也逐步由农用地整理向农村建设用地整理转移。【2】农村居民点整理 是经济社会发展的必然产物, 是土地整理的一个重要组成部分, 是补充耕地、缓解用地矛 盾、 促进农村经济社会全面发展和城镇化进程的重要途径, 已越来越多地为社会所关注 【3】 。 农村居民点整理是指运用工程技术调整土地产权, 通过村庄改造、 归并和再利用, 配合公共 基础设施的改造和完善, 使农村建设逐步实现集中和集约,提高农村居民点土地利用的强度, 促进土地利用的有序化、合理化、科学化 , 从而改善农民生产生活条件和农村生态环境的 过程.【4】

1.农居点的整理的内容和方式
农居点用地整理就是通过统一的规划管理,提高农居点的土地利用率, 减少农居点用地 总量的过程, 是土地整理的重要内容, 适应了经济社会发展对土地利用方式由粗放向集约转 变的要求, 同时推动了农村城镇化进程, 能有效改善农村生产、 生活环境, 对耕地总量动态 平衡的实现具有重大意义。农村居民点整理潜力主要表现为2个方面, 一是通过农村居民点 整理, 增加农用土地面积, 实现土地利用空间的扩展; 另一方面是通过整理使农村的自然、 社会环境条件得以改善, 使之更适合居民的生活和生产【3】。 根据农居点人均和户均用地 面积大、 农居点占地比重大且密度和规模小的现状以及社会经济发展状况确定了农居点整理 的方式主要有以下两种:【5】 1.1 城——镇——村一体化方式(县城——镇区——中心村——自然村) 在城市规划区内的村庄或者金乡镇及其他乡镇政府驻地的部分村庄, 由于经济相对强 大, 农民收入水平较高、 建房欲望强烈, 农村居民点规模不断外延. 应该以县域村镇总体规 划和土地利用总体规划为依据, 将这部分农村居民点与县城、 建制镇、 一般集镇的规划建设

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融为一体, 城乡统筹规划, 从而建设成社会主义新农村. 1.2 迁村并点、建设中心村方式 采取就近原则, 把分布密集、规模小、位置偏僻、交通不便的村庄合并到中心村或行政 村或进行整体搬迁, 并对小自然村进行复垦还耕. 通过合并或搬迁, 争取至2020 年行政村 数量从现在的651个减少到430个左右. 同时中心村的整理要遵循 合理布局、 节约用地!的原 则, 重点对村内旧宅基地、闲散地进行改造, 提高土地集约化利用水平.

2.农村居民点整理潜力构成
土地整理潜力,是指对现有集中连片的耕地区域、分散的农村居民点、各项建设用地和 未利用地,进行田、地、水、路、林、村等综合整治,提高土地利用效率,可增加的各项用 地面积。其内涵是指在某种特定的土地用途下,一定时期和一定生产力水平下,通过采取行 政、经济、法律和技术等一系列措施使待整理、复垦和开发的土地资源增加可利用空间而提 高其生产能力,降低生产成本,和改善生态环境。【6】我国当前农村居民点的用地现状和 存在的问题是我们进行农村居民点整理潜力的主要来源。 从不同的层面进行考虑, 我们可以 归纳总结出不同的形成整理潜力的原因。 以居民点整体进行考虑, 整理潜力主要来源于农村 居民点分布稀疏散乱、平均规模小;通过拆村并点的方式,可以实现节约大量的土地变为农 用土地。由于我国许多地区的农村以自然村为单位聚居,不仅村庄居民点的规模较小,分布 稀疏,而且彼此之间的距离临近,极其容易造成基础设施的重复建设,占用了大量的土地。 【7】农村居民点用地减少需要通过土地整理来实现。农村居民点整理的内涵是指从宏观上 对农村居民点数量、 布局的调整和从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、 布局调整的 综合措施.【8】农村居民点整理的潜力主要由以下几部分构成: 一、农村宅基地超国家标准而形成的潜力; 二、废弃建筑物压占土地形成的潜力,包括废弃的农民住房,小型养殖业,小型手工业 等用地,这类用地的建筑物依然存在,长期闲置,已失去进一步利用的能力; 三、由于村庄建设缺乏规划,街道、排水等基础设施和农民住宅随地而建。造成其内部 有许多容水区,建筑垃圾压占,建筑废弃地等空闲地; 四、由于受地形,建设条件的限制,使农村居民点内存在零星耕地、菜地、林地等农用 地。【9】 五、 低建筑容积率带来的潜力, 目前农居点的居住建筑多为平房, 建筑容积率低, 随着 农民由平房向楼房的建房趋势的推进, 其建筑容积率将逐渐增加, 由此而形成的整理潜力。 六、 自然村向中心村合并所形成的潜力, 针对农居点规模小、 数量多、 相距较近的状况, 将过分分散、规模较小的小村庄向基础较好、规模较大、分布合理的村庄合并, 可增加农用 土地面积。【5】

3.影响农村居民点整理潜力的因素。
第一,整理项目区的经济发展水平的影响。农村居民点整理是一个需要大量资金投入的 项目,资金的充足与否将直接影响到整理的程度、再建规划的优化程度等; 第二,整理项目所涉及到的居民点的内部现状对整理潜力的影响; 第三,整理潜力受到国家对于农村居民点人均用地指标规定的影响。吴小红(2006)提 到,倘若国家规定的农村人均建设用地指标越小,则可实现的整理面积则会越大;反之,当 国家规定的人均用地指标增大时,居民点整理复垦得到的土地就越少; 第四,农民的配合程度。由于农村居民点整理与农民自身的利益相关,无论是实行村内 整理规划,还是进行拆迁整理、集中居住,农民的配合意愿都将会对整理潜力的最终实现产 生影响;

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第五,农村居民点整理模式的影响。采取村内整理、原地改造的模式,由于新的农民住 房仍是独立门户,占用的宅基地面积较大,实现的整理潜力也就较少。而采用向城镇集中整 理的模式,由于人均居住用地面积减小的幅度很大,几乎接近于城市小区的标准,因此整理 的潜力远远大于其他整理模式【10】 农村居民点整理的过程是一项庞大而系统的工程,影响农居点整理潜力的因素也是错综 复杂,我们无法一一列举,但在进行潜力估算的时候,我们要尽可能全面的考虑各种因素,以 求得到更加客观的估算结果.

4、调查与评价土地整理潜力的方法
4.1 土地整理潜力的评价方法 对土地整理潜力进行调查可以通过实地考察、询问有经验的干部群众、到土地相关部门 查阅土地整理资料、运用遥感和地理信息技术等途径。 土地整理潜力的评价方法主要有: (1)以农用地整理、废弃地复垦和未利用地开发后所增加的有效耕地面积代表土地整 理潜力。 (2)以农用地上种植作物的理论产量与实际产量的差距表示农用地整理潜力。 (3)划分等级衡量耕地整理潜力,这种方法是一种定量化的评价方法。 (4)以建设用地整理后所增加的有效用地面积代表建设用地整理潜力。 (5)以建设用地内部闲置率来评价建设用地整理潜力。 (6)以废弃地复垦和未利用地开发的难易程度及复垦开发后增加土地面积的价值来评 价其复垦和开发潜力。 (7)以土地整理的综合生产能力提高和生态环境改善来评价其整理潜力。 (8)利用计算机、3s技术等高科技对土地整理潜力进行评价。【11】 居民点整理潜力测算方法。 4.2 居民点整理潜力测算方法。 科学、合理地估算农村居民点整理增加耕地潜力是国家提出农村居民点整理战略部署、 开展农村居民点整理工作的前提和依据。 而农村居民点整理增加耕地潜力的准确估算则依赖 于整理潜力测算模型的精确和完善。【4】 4.2.1 居民点整理潜力面积的测算方法。 当前关于农村居民点整理潜力面积的测算方法 有若干种,本文对几种比较常用的、基本的方法总结如下: 4.2.1.1、人均建设用地指标法。依据国家规定的人均建设用地指标,在预期规划期末 的人口数量的基础上, 计算得到理论上农村居民点的用地面积, 并将其与现状居民点用地的 面积计算差值得到整理可获得的潜力面积。 计算方法考虑到了现状条件下的人口数量, 也考 虑了在规划期内可能产生的人口变动造成的用地面积变化。计算公式如下: △S=S-Bt×Pt Pt=P0×(1+r)T-△P 式中:△S 为农村居民点土地整理潜力;S为农村居民点的现状用地面积;Bt 为规划目 标年的人均建设用地指标; 为现状农村居民点的人口数量; 为规划期末的农村居民点 P0 Pt 人口数量;r 为人口自然增长率;T 为规划年期;△P为规划期内人的机械变动量。 4.2.1.2、户均建设用地指标法。 户均建设用地指标法和人均建设用地指标法都与政策制度的规定直接相关。然而,两者 又有着一定的差异,何英彬等(2008)曾提出“两套指标是在不同的条件下制定的,户均标 准用地面积并不是人均标准用地面积与农户人口数的乘积。”在农户数量的取值方面,多数 选择的是规划期末农户数为标准的, 虽然预期农户数量的工作比较困难, 但测算结果更加现

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实可行。计算公式如下: △S=S-At×Mt 式中:△S 为农村居民点整理的潜力;S 为农村居民点的现状用地面积;Mt为目标农户 的数量;At为规划期末的户均建设用地标准。 4.2.1.3、农村居民点内部土地闲置率法。 这种测算方法考虑到了农村居民点内部的闲置土地的整理潜力, 这部分的整理潜力几乎 可以全部转化为现实的潜力。计算公式如下: △S=S×α 式中:△S 为农村居民点整理潜力;S 为农村居民点现状用地;α 为居民点内部土地 闲置率。 4.2.1.4、以人均城市用地标准测算整理潜力法。 目前,部分居民点整理项目区,特别是临近城市郊区的农村居民点采用的集中居住的住 房条件是小区式的公寓楼。 以公寓楼代替原有的住房, 这样的整理方式可获得的整理潜力更 大。该种方法的计算公式如下: △S=S-C×Qt 式中: △S 为农村居民点整理潜力; 为农村居民点现状用地; 为城市人均用地标准; S C Qt为规划期末村内的常住人口数量。【10】 4.2.1.5、以相关规划方案测算潜力 城镇体系规划等规划是区域各项建设发展的综合部署, 它们直接关系到区域经济、社 会、 人口、 资源、 环境的协调发展, 体现了前瞻性、 战略性和综合性。 故可依据相关规划, 得 出规划期末的农村人口及用地规模, 规划期末的农村居民点用地与现状用地规模之差即为 整理潜力。 计算公式为:
S= S现状- S规划

式中, S规划为规划期末的农村居民点用地。此方法主要依据城镇体系规划, 重点考虑了 人口城镇化的因素和区域经济空间布局的差异性, 但由于各规划统计口径和规划目标的不 同, 难以准确反映农村土地利用变化趋势。【3】 4.2.1.6、综合评价法。 是在考虑自然、社会和经济等多种因素情况下,选取与潜力大小密切相关的指标进行评 价的方法。其评价思路通常是在人均标准用地基础上,考虑地形、经济、社会等因素的综合 影响,通过层次分析法和成对比较法,得出各层次指标权重,将其与标准化指标的乘积,作 为现实潜力修正系数,对理论潜力进行修正,得出整理的现实潜力。【12】 估算模型: 人均建设用地标准法, 依据居民点用地现状 和规划期末居民点用地的差值, 估算出农村居民点整理潜力, 这种潜力是理论潜力, 没有考 虑自然、经济、社会等因素对潜力实现的影响. 再对上述方法进行修正, 建立农村居民点整 理潜力的估算模型:

K i = ( K 现状i ? K 人均标准 ? Pi ) ? Q综合修正i
Q综合修正i =

(1)

∑w ? f
i =1 i

n

i

(2)

式中: K i 为i单元农村居民点整理增加耕地面积的潜力; K 现状i 为i单元农村居民点的现状

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面积; K 人均标准 为i单元农村居民点人均建设用地标准; Pi 为某时期单元内农村居民点的农村 人口数; Q综合修正i 为i单元农村居民点理论潜力综合修正系数; wi 为相应层的指标权重; f i 为评价因素得分. 【13】 4.2.2 农村居民点整理潜力评价存在的主要问题。 当前我们所使用的测算方法过于机械和单一,需要进一步的完善。当前对于农村居民点 整理潜力面积测算的方法主要有四种,即人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、农村 居民点内部土地闲置率法、城市人均用地标准法。其中,前两种是实践中主要采用的方法。 但人均用地标准或户均建设用地标准只是衡量理论潜力的 “标尺” 不能表达出研究区内部、 , 自然和社会经济因素的差异, 及由理论潜力转换为现实潜力的可行性, 使得最终潜力值一般 偏大【12】,且我国农村的具体情况复杂,不同的地形地貌、不同的经济发展水平,居民点 整理潜力测算采用相同的、简单的方法必然会引发比较大的误差(刘筱非等, 2004)。 此外, 我们当前侧重于对宅基地整理潜力的测算, 而对大量公共基础设施用地、 村内道路用地的测 算方法并没有很好的理论指导。 特别是部分缺乏对整理潜力综合分析评价的整理项目, 这都 会对后期的一系列工作带来影响。【10】宅基地闲置抽样法,可反映宅基地内部空置宅基地面 积,也易得到转化为现实潜力的面积;但其缺陷是只考虑了空置宅基地一方面因素,忽略了 村庄内部非空置的宅基地,潜力偏小。综合评价法,则是在考虑自然、社会和经济等多种因 素情况下, 选取与潜力大小密切相关的指标进行评价的方法。考虑影响居民点整理潜力的多 方面因素符合现实整理情况,是居民点整理潜力评价发展的方向【12】,等到了非常广泛的 应用。【4】【13】【14】【15】 4.2.3 综合评价法应用实例——以嘉祥县为例【13】 ⑴规划期人口预测 农村居民点的人口预测是居民点整理潜力估算的一个重要环节, 直接关系到日后居民点用 地总量多少,其数据来源于1995——2005 年嘉祥县统计年鉴的农业人口数据, 利用线性增 长模型, 预测嘉祥县各镇2010,2020 年的农村人口. ⑵数据处理方法 由于各因素指标的量纲、数量级不同, 需要对数据进行标准化处理, 即统计数据的指数化, 其结果为0~ 1. 具体计算公式如下: Zij = (X ij - X min) / ( X max - X min) , 正效应(+ ) ; Zij = (X max - X ij ) / ( X max - X min) , 负效应(- ) . 式中: Zij 为标准化后某指标值; X ij 为处理前某指标值; X min 为处理前某指标最小值; X max 为处理前某指标最大值. 经过上述标准化处理, 原始数据均转换为无量纲化指标测评值, 即各指标值都处于同一个 数量级上, 可以进行综合测评分析. 在评价中确定不同层次各因素的权重, 是重要的环节. 本文中, 作者采用层次分析法(AHP) 来确定权重, 在确定权重过程中通过两两比较建立判 断矩阵, 最终一致性指标CI<0.1, 通过检验. 各指标权重见表1 .

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注: + 代表正效应, - 代表负效应. 表1 数据中, 社会经济和人口数据从历年统计资料中获得, 耕地数据从土地利用变更资料中 获得, 宅基地利用状况数据从调研资料中获取, 最后将所搜集的数据进行标准化处理并赋予 其权重, 利用公式计算出各镇的综合因素修正系数. 结果见表2.

f i = ∑ wi ∑ w j ? zij
i =1 j =1
n

n

n

Q综合修正 = ∑ w i ? f i
i =1

式中: w j 为评价指标层各评价因素的权重;Q综合修正为农村居民点整理综合潜力的分值; w i 为评价目标层的权重. 表2 嘉祥县各镇综合潜力系数评价结果

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从表3 可知, 在2010 年嘉祥县农村居民点整理的现实潜力为543. 1 hm2, 其中, 金屯镇的 潜力最大, 为90. 560 hm2; 疃里镇潜力最小, 1. 715 hm2; 2020 年, 嘉祥县居民点整理现 实潜力是658. 98 hm2, 其中, 仲山乡潜力最大, 为109. 620 hm2, 其次为大张楼镇, 为85. 337 hm2, 第3 为金屯镇, 为83. 927 hm2, 最小的孟姑集乡为4. 488 hm2. 最后, 将整理现 实潜力面积与原居民点面积相除, 得出潜力系数. 将2020 年新增耕地与原居民点面积相除, 得出增加耕地系数.

注: 现实潜力由农村居民点整理而得, 增加耕地包括居民点整理、废弃工矿整理、田间整理等.

4.3 农村居民点整理潜力评价方案比选(基于模糊综合评判法 模糊综合评判法) 4.3 农村居民点整理潜力评价方案比选(基于模糊综合评判法)【16】 模糊综合评判是研究和处理客观事物模糊性的理论和方法, 所谓“模糊性”是指客观事 物的差异在中间过渡时所呈现的 “亦此亦彼” 性, 它把传统数学从二值逻辑的基础上扩展到 连续逻辑上来, 在适当的限阈上用隶属程度去精确地刻划 “此” 与“彼”。 其数学表示如下: 假定对每一个评价因素xi 都有一个模糊评价 Ri = {ri1 , ri 2 , ri 3 ? ??, rin } ∈ F ( X ) , 于是, 对m个因素有m个模糊评价R1,R2, …,Rm, 它们可以用矩阵来表示:

R = [ R1 , R2 , R3 , ? ? ?, Rm ]

T

称其为单因素评价矩阵。若已知模糊关系矩阵R和评价因素的权重分配为A = ( a1, a2, …, am ), 其中, ai ≥ 0 且
n

∑a
i =1

i

= 1 ,则可由A 和R求模糊综合评价B = A oB, 这里“o”

代表合成运算。 农村居民点整理潜力的影响要素一般可分为因素和因子2个层次, 为使评价结果更加符 合实际, 可采用二级模糊综合评判的方法, 即从因子层的评判到因素层, 逐层上推。 模糊综 合评判方法应用于农村居民点整理潜力方案比选的主要步骤可概括如下: ( 1) 划分农村居民点整理潜力方案评价因素集和评语集。设有k个农村居民点整理潜力

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方案, 影响各方案评价结果的主要因素组成一个集合U = {U1, U2 …, Un }, 决策评语等级 集合V = {V1, V2, …, Vm }, 一般可按好、较好、一般、较差、差分为五级。 ( 2) 确定方案评价要素的权重A。一般可根据特尔菲法、层次分析法等来确定各因素因 子的权重。 (3) 建立隶属函数, 计算隶属度。 农村居民点整理潜力方案评价的指标可分为效益型指 标和成本型指标两类, 效益型指标越大越好, 成本型指标越小越好, 所以, 在确定隶属度 时, 应构建不同的隶属度函数, 以准确反映各方案的优劣。 (4) 对Ui 进行单因素评判, 确定每个因素对各评语的隶属度, 这样可以得出第i个因 素的单因素评判集合 r = [ ri1 , ri 2 , ri 3 , ? ? ?, rim ] , 对所有n 个评价因素的评价集合构成一个模 糊关系:

r11 r21
. . .

r12 r22
. . .

. . . . . .

r1m r2 m
. . .

R =

rn1

rn 2

. . .

rnm

式中, rij 表示因素 ui 对决策评语 vi 的隶属度。 ⑸通过模糊变换, 对评价要素的因子权数集 Ai 与该类单因素评判矩阵 Ri 进行合成, 从而求 得各类因子的评价结果 Bi i, 其后, 从因子层到因素层上推, 将每个评价因素 U i 视为一个 元素, 用 Bi 作为它的单因素评判, 则

R = [ B1 , B2 , B3 , ? ? ?, Bm ]

T

用各因素的权重A 与R 合成, 即得到各方案评价的综合评语B = A oR。合成运算“o” 一般 有主因素决定型、 主因素突出型、 加权平均型等算法, 这里采用加权平均型, 即用普通矩阵
n

乘法运算, 权重需满足

∑a
i =1

i

= 1 的要求。

⑹根据最大隶属度原则, 可直接判断各方案的评价等级。 实践中, 为充分利用综合评语B 的 信息, 可定义与决策评语等级集合 V = [V1 , V2 , V3 , ? ? ?, V5 ] 对应的参数列向量C =( 100, 80, …, 20), 使之与决策评语综合考虑, 得到 F = B ? C , 这样得到的 F ∈ ( 0,100 ) 为模
T

糊综合评判的结果, F 值大者即为最优方案。

5.农居点整理潜力分布图编制
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5.1 5.1.工作底图 农村宅基地整理潜力分布图以基期年同级土地利用现状图的素图为工 作地图,以县级行政区域为基本单元统计。 5.2 对各种注记 注记、 5.2.对各种注记、符号和要素进行取舍 丘陵山区应保留地形等高线(计曲线)。 5.3 5.3.潜力区表示法 潜力区一般以乡镇为基本单元,有条件的地方也可以村为基本单 元,潜力级别相同的单元形成一个潜力区。 5.4 5.4.潜力级别表示方法 农村宅基地整理潜力标准由省(市)依据整理增加耕地系数 确定,一般不少于三级,如增加等级,图例应在原色系内选择。【17】 5.5 实例【18】 5.5.实例

图 1 2010年(a)和2020年(b)天津市农村居民点整理潜力分布 总之,编制农居点整理潜力分布图的目的是直观地表现出不同地区农居点整理潜力的差 异,为土地整理规划和决策提供依据,所以如何将整理潜力研究的结果更好的呈现出来也是 很重要的问题.

6.结语
当下,城乡统筹是大势所趋,而统筹城乡经济社会发展的一个重要环节就是统筹城乡土 地市场。在这样的背景下,对农村居民点土地整理潜力的研究就显得尤为重要.在这方面,学 者们已经做了很多研究,形成了一定的方法体系,但是每种方法都有其优势和缺陷,需要进一 步完善,从而最大程度上提高测算的精度,使测算结果更具参考价值.本文在前人研究结果的 基础上,对农村居民点整理的整个过程和各种测算方法进行了总结和梳理,并选取了多个实 例,希望提供一定的参考价值。

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