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对农村土地产权制度改革与建设的思考

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 对农村土地产权制度改革与建设的思考 作者:喻稀 叶红英 来源:《现代经济信息》2013 年第 15 期 摘要:阐述了湖北省农村土地产权制度与建设的现状、改革的尝试,总结了湖北省农村土 地产权制度改革存在的问题,提出了改革的相关建议,为农村土地产权制度改革与建设的顺利 开展提供有益的帮助。 关键词:农村土地产权;制度改革;产权要素 中图分类号:D651.1 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2013)08-000-02 一、农村集体土地产权制度的现状 1.农村集体土地产权主体及权能状况 农村集体的土地产权主体状况。农村集体的土地产权主体包括乡(镇)农民集体、村农民 集体、村民小组。在湖北省,大多数为村农民集体,在一些经济发达、建设用地量大的地区, 由村民委员会或乡(镇)政府逐渐向“公司”制或乡(镇)直属单位转变。当前村、组的利益日 渐显化,但村民小组还不是农村集体土地产权主体的主干类型,完成产权主体由村民委员会向 村民小组的转移,还需要一段发展过程。 农村集体的土地产权权能状况。现行法律体制下,一是农村集体土地和国有土地产权主体 的权能是不对等的,国有土地的产权主体具有占有、使用、收益和处分的权能,而农村集体土 地产权主体只有占有、使用、收益的权能。农村集体土地所有权主体存在抽象性,村委会作为 集体土地的管理者,但“农民集体”土地产权主体缺乏处分权的问题没得到根本性解决,导致了 集体土地转变为国有土地的过程是一个不平等的过程。二是集体土地所有权客体范围不清。由 于城市发展较快,市区范围不断扩大,“城中村”、城郊村集体土地与城区国有土地的界线模 糊,集体土地所有权客体范围难以界定。 2.权利、义务和限制状况 (1)集体土地所有权的权利、义务和限制状况。在实践中,集体土地所有权的权利体现 不平衡。在集体土地出让、租赁承包过程中,大部分村组土地所有权的权利得到较充分的体 现。如黄陂区集体土地扣除各种税费外,土地收益全部归属村集体。但江夏区锦绣村的部分土 地租赁给武汉市某公司经营,从租赁 40 年到一次性划转,从每亩每年 20 元到每亩 2000 元至 8000 元,由五里界街道办事处决定,锦绣村村委会只有服从。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 集体土地所有权在履行义务方面有一定的反差,出现两个极端:一方面对土地资产严格管 理,成效明显;另一方面对土地资源依法监管不力,特别是对耕地资源的保护缺乏责任感和坚 定性。如武汉市新城区城关四周的耕地,不少已被工业项目和房地产开发项目蚕食。 集体土地所有权在土地征收方面限制性很强。在程序上,要严格《土地管理法》的规定, 召开村民会议和村民代表会讨论表决;在征地补偿方面,要按照《湖北省人民政府关于进一步 加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》要求,确定补偿标准;在就业安置上,要 广开就业门路,解决被征地农民的长远生计。如仙桃市规定,对耕地资源短缺,不可能实行农 业调地安置但有区位优势村组,必须将该村已征和可征土地之和的 10%作为该村留地安置用 地。当低于 10%时,不得再征收该村土地,让被征地村组集聚一定的土地作为安置用地。 (2)集体土地使用权权利、义务和限制状况。湖北省大部分地方集体土地使用权的收益 权能够较充分体现。一是土地补偿费由按比例分配逐步转向全额分配。如黄陂区 2008 年以前 一直按照农民 70%、农民集体 30%的比例分配,从 2008 年开始,全额分配给农民。二是由以 村为单位分配逐步转向以村民小组为单位分配。如仙桃市叶河村的安置补偿费、青苗补偿费以 村为单位进行分配,前两年开始实行组内分配,每亩分配 1.75 万元。 集体土地使用权义务的履行有的明显违背《土地管理法》的规定。在城乡结合部,集体土 地使用权擅自流转、非法交易的问题比较突出,除非法买卖土地兴办厂房、从事商业经营活动 外,近几年出现的“小产权房”、“以租代征”等就是典型的例子。 集体土地使用权受到土地所有者的严格限制。在征用、征收、出让、作价入股、对外发 包、对内调整等方面,必须经土地所有者同意。 (3)承包经营权权利的权利、义务和限制状况。湖北省承包经营权的收益权得到充分体 现。一方面本着“谁承包、谁经营、谁受益”的原则,承包经营者直接受益;另一方面,依法转 包后,原来的承包经营者还可以在经营权的流转中获得一定的收益。承包经营权的义务主要体 现在保护地力、不抛荒土地。承包经营权的限制主要是年限限制与实际情况发生冲突,如江夏 区安山村与大花山苗圃开发公司签订的承包合同是 30 年。区经管局认为合同年限不合法,只 允许签 24 年(受二轮延包年限限制)。现在该村担心,合同是否合法,期满后是否能继续延 包,承包金额是否随着生活水平的提高而提升。 (4)宅基地使用权的权利、义务和限制。宅基地使用权的权利主要体现在占有使用上。 在义务和限制方面,互为因果,出现较为混乱的状况。一是乱占耕地。近几年,我省每年查处 的农村建设用地违法案件中,一半以上为占用耕地甚至是基本农田建住宅。大部分占用耕地的 农民个人建房未办理用地手续。二是一户多基和超占现象普遍。据抽样调查,我省约 15%的农 户一户多基,“城中村”和城乡结合部高达 40%以上。三是产权不清、非法转让。税费改革以 来,农民建房占地大部分没有办理用地和土地登记手续。不少农民在利益驱动下,非法出租转 让宅基地。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 二、湖北省农村土地产权制度改革的尝试 1.在农村土地产权制度改革中的初步尝试 (1)开展了集体建设用地流转的试点。按照国务院 28 号文件的要求,我省先后选择 13 个县(市)开展了农村集体建设用地流转试点,在试点基础上,省政府于 2006 年制定出台了 《湖北省农民建设用地使用权流转管理试行办法》(湖北省人民政府令第 294 号)。 (2)加强了农村宅基地的管理。我省制



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