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水务及水环境工程PPP模式研究(毕业论文)

香 港 财 经 学 院
MBA 论文

论文题目:

水务及水环境工程 PPP 模式研究
--国内外水务环保典型案例的经验与启示

专业方向: 作 者:

环 保 工 程 罗 平

评 阅 人: 完成日期: 2016 年 06 月

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2015 年 4 月 16 日,国务院正式发布了《水污染防治行动计划》,简称水十 条。这是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南。随着中国水环境 治理大幕开启,中央及地方多项环保、水处理产业 PPP 鼓励政策的颁布,环保产 业立即成为企业争夺的焦点,PPP 市场日益繁荣。 经过一年多的实施,水处理行业在这个市场繁荣的背后,除了市场的争夺, 在项目工程方面带给我们企业更多的是投融资结构设计、风险管理与分配、建设 运营与管理等方面的提升。 本人任职于围海集团,在围海业务向水环境转型这 2 年来,我直接和间接参 与了公司水处理板块的 PPP 业务。结合我与我团队的经验,通过运用公私部门伙 伴关系理论, 本文对当前水务及水环境市场化存在的问题和政府管理的现状进行 分析,并结合国外先进经验与我国水务行业的实际情况,探寻 PPP 模式下投融资 模式改变给我们带来的商机与风险, 并从项目经营者的角度寻求解决这些问题的 思路和方法研究,找出对策与建议。

关键词:水十条

PPP

管理效益

Abstract

April 16, 2015, the State Council of the people’s republic of china issued the 《Water Pollution Control Action Plan》, referred to as the“ water ten”. This is a guide to action in the current and future a period of the national water pollution prevention and control work. With the opening water environmental governance in China, Central and local government Issued a number of environmental protection, water treatment industry PPP encouraging policies, immediately became the focus of environmental protection industry companies compete, the PPP market is booming. After more than a year of implementation, Behind the prosperity of the market , In addition to competing for market ,the water treatment industry bring us more business in terms of project investment and financing structure design, risk management and distribution, construction, operation and management aspects improved in addition to market competition. I am on Zhejiang Reclaim Construction Group Co., Ltd., The company business is the management of water environmental governance in transition in the past two years, I have directly and indirectly involved in the company's water treatment sector PPP business. Combined with my experience with my team, through the use of public-privatepartnership theory, this article on the current water and water environmental Market Problems and government were analyzed and the actual situation of advanced foreign experience and China's water industry, to explore investment financing model under PPP mode change has brought us opportunities and risks, and seek ideas and methods to solve these problems from the project operator's point of view, to find countermeasures and suggestions。

Key words: Water ten Public-Private-Partnership

Management benefit

目 目录
1 2 引



言 .................................................................................................................................. - 1 -

PPP 模式的商机与风险.......................................................................................................... - 3 2.1 PPP 模式 ................................................................................................................... - 3 2.1.1 认识 PPP.......................................................................................................... - 3 2.1.2 解读 PPP 的三大特征 ..................................................................................... - 4 2.1.3 解读 PPP 模式四大内涵 ................................................................................. - 6 2.1.4 成功运作 PPP 模式的必要条件 ..................................................................... - 7 2.2 了解国内 PPP 模式背景........................................................................................... - 8 2.2.1 推广背景分析................................................................................................. - 8 2.2.2 PPP 模式取代融资平台 .................................................................................. - 9 2.3 PPP 项目投资形势分析............................................................................................ - 10 2.3.1 重点领域投资机会分析 ............................................................................... - 10 2.3.2 重点区域投资机会分析 ............................................................................... - 12 2.4 风险控制对策与建议............................................................................................... - 15 2.4.1 严谨科学的调研........................................................................................... - 15 2.4.2 项目周期与退出机制 ................................................................................... - 17 -

3

水务及水环境 PPP 的运作................................................................................................. - 18 3.1 运作流程 .................................................................................................................. - 18 3.2 严格的项目筛选....................................................................................................... - 19 3.2.1 如何选择项目............................................................................................... - 19 3.2.2 项目调查....................................................................................................... - 20 3.2.3 合同与法律的相关问题 ............................................................................... - 21 3.3 正确的财务评价....................................................................................................... - 23 3.4 PPP 的交易架构确立................................................................................................ - 24 -

3.4.1 PPP 模式分类................................................................................................ - 24 3.4.2 确立项目运作架构....................................................................................... - 25 3.5 利用 PPP 做好投融资计划....................................................................................... - 32 4 风险管理 .............................................................................................................................. - 34 4.1 风险识别 .................................................................................................................. - 34 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8 4.1.9 政治风险..................................................................................................... - 35 法律风险..................................................................................................... - 36 投融资风险................................................................................................. - 37 技术风险..................................................................................................... - 37 项目唯一性风险......................................................................................... - 38 配套设备服务提供风险 ............................................................................. - 38 建设风险..................................................................................................... - 38 市场运营风险............................................................................................. - 39 腐败风险..................................................................................................... - 39 -

4.2 风险分析和应对....................................................................................................... - 40 4.3 隐性风险管理........................................................................................................... - 47 4.3.1 低价竞争....................................................................................................... - 48 4.3.2 二次招标的风险........................................................................................... - 48 4.4 风险分配机制设计................................................................................................... - 49 5 总结及说明 .......................................................................................................................... - 52 5.1 对本论文的总结....................................................................................................... - 52 5.2 共同探讨共同提高................................................................................................... - 53 5.3 对本文的三点说明................................................................................................... - 53 参考文献 .................................................................................................................................... - 55 -

水务及水环境工程 PPP 模式研究

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2015 年 4 月 16 日,国务院正式发布了《水污染防治行动计划》,简称水 十条,这是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南。尤其是 2016 年 1 月 5 日习近平主席在重庆召开的“推动长江经济带发展座谈会”上强调要 把修复长江生态环境摆在压倒性位置,走生态优先、绿色发展之路,更是确定 了以水务、水环境治理要生态效益、经济效益、社会效益作为优先考量的方 向。 行动计划提出:到 2020 年,全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水 体较大幅度减少,饮用水安全保障水平持续提升,地下水超采得到严格控制, 地下水污染加剧趋势得到初步遏制,近岸海域环境质量稳中趋好,京津冀、长 三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到 2030 年,力争全国水环境质 量总体改善,水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶,生态环境质量全面改 善,生态系统实现良性循环。 主要指标是:到 2020 年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河 等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到 70%以上,地级及以 上城市建成区黑臭水体均控制在 10%以内,地级及以上城市集中式饮用水水源 水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于 93%,全国地下水质量极差的比例控制在 15% 左右,近岸海域水质优良(Ⅰ、Ⅱ类)比例达到 70%左右。京津冀区域丧失使用 功能(劣于Ⅴ类)的水体断面比例下降 15%左右,长三角、珠三角区域力争消除 丧失使用功能的水体。到 2030 年,全国七大重点流域水质优良比例总体达到 75%以上,城市建成区黑臭水体总体得到消除,城市集中式饮用水水源或水质达 到或优于Ⅲ类比例总体为 95%左右。 由此,中国水环境治理大幕正式开启,随着中央及地方多项环保、水处理 产业 PPP 鼓励政策的颁布,环保产业立即成为企业争夺的焦点,超过 2 万亿蛋 糕的盛宴推动着日益繁荣的 PPP 市场。 -1-

水务及水环境工程 PPP 模式研究

一夜之间,中央力推,地方热捧,资本观望,各路人马摩拳擦掌。 同时,各地方政府也包装了大量的 PPP 项目,希望借助 PPP 这场春风把当 地民生建设、基础设施建设提高到一定高度,从资本市场圈钱发展。 在此眼花缭乱的 PPP 市场中,企业如何把握商机、摒弃风险,在众多的 PPP 项目中抢占先机,找到合适的项目、合适的伙伴,这是个非常复杂、系统 的课题,也是我们当今业内企业研究的重点,它不是我这篇文章能一揽子解决 的。我将在下面的内容中结合国内外案例,着重从水务、水环境 PPP 项目的工 程性质、财务分析、工程运营等方面做一些粗浅的分析,给从事本行业的企业 高管一些经验和建议。 那么,我们先来正确认识一下 PPP,是不是民间流传的“骗骗骗”呢?抓 住现象看本质才是我们研究工作方法的基础。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

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PPP 模式的商机与风险

资本的逐利性决定了不管在 PPP 模式或者其他模式下的合作企业对利润的 渴望,投入资本攫取更高价值是资本的本质。因此,获取更高利润是企业在水 务及水环境项目的首先考量,其次才是社会效益,因此财务分析的权重具有压 倒性。下面我们就来逐步展开吧!

2.1
2.1.1

PPP 模式
认识 PPP

PPP 是 Public - Private – Partnership 的字母缩写,即政府与社会资本 合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企 业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设,政府采取竞争性方 式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合 同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支 付对价。简单讲就是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项 目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成 一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合 作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。这也就 是 E.S.萨瓦斯(E.S.Savas),美国纽约城市大学巴鲁克学院教授的公私部门伙 伴关系理论。 从各国和国际组织对 PPP 的理解来看,PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭 义的 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含 BOT、TOT、DBFO 等多种 模式。狭义的 PPP 更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值 (ValueForMoney)原则。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

广义的 PPP 模式中公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各 种合作关系,具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义 PPP 模式仅指政 府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作,共享收益,共担风险。 虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但 PPP 术语最早是 英国政府于 1982 年提出,不过是近三十四年的事情,在此之前人们广为使用的 术语是 Concession、BOT、PFI 等。PPP 本身是一个意义非常宽泛的概念,加之 意识形态的不同,要想使世界各国对 PPP 的确切内涵达成共识是非常困难的。 德国学者 NorbertPortz 甚至认为“试图去总结 PPP 是什么或者应该是什么几乎 没有任何意义”,它没有固定的定义,并且也很难去考证这个含义模糊的英文 单词的起源,PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定。 我国推广的 PPP 项目运作形式包括 O&M,MC,BOT,TOT,ROT,BOO 等多种 类型,可见我国官方的 PPP 应为广义 PPP。 我国目前大力推广的是广义 PPP,包括外包、特许经营和私有化等多种运 作模式。PPP 在中国并非新鲜事物,但此次推广也并非“往事重提”,而是 “旧瓶装新酒”。改革开放至今,PPP 在我国已经历了 5 个阶段和 3 波高潮。 14 年以来,中央到地方均推出大量 PPP 项目,PPP 进入了发展的新阶段,政府 也强力支持,预计将迎来新一波高潮。 2.1.2 解读 PPP 的三大特征 伙伴关系

之一

伙伴关系是 PPP 最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收 税费和收取罚款,这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延 续。比如,即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐,也 不能构成伙伴关系。PPP 中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相 比,独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴 关系,核心问题是存在一个共同的目标:在某个具体项目上,以最少的资源,

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追 求,而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系,首 先要落实到项目目标一致之上。但这还不够,为了能够保持这种伙伴关系的长 久与发展,还需要伙伴之间相互为对方考虑问题,具备另外两个显著特征:利 益共享和风险分担。 之二 利益共享

需明确的是,PPP 中公共部门与私营部门并不是简单分享利润,还需要控 制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利 润。其主要原因是,任何 PPP 项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为 目的。如果双方想从中分享利润,其实是很容易的一件事,只要允许提高价 格,就可以使利润大幅度提高。不过,这样做必然会带来社会公众的不满,甚 至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润,那么,如何 与私营部门实际地共享利益呢?在此,共享利益除了指共享 PPP 的社会成果, 还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的 投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一,如果没有利益共享,也不会 有可持续的 PPP 类型的伙伴关系。 之三 风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的 PPP 机制,利益与风险也有对应性, 风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担,也不可 能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人 部门还是公共部门、无论是个人还是企业,没有谁会喜欢风险。即使最具冒险 精神的冒险家,其实也不会喜欢风险,而是会为了利益千方百计地避免风险。 在 PPP 中,公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公 共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如,政府采购过程,之所以还 不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担 风险。而在公私伙伴关系(PPP)中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势 方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是,在水厂 -5-

水务及水环境工程 PPP 模式研究

建设项目的运营中,如果因用户使用水量或者用户量不能达到合同约定的量 级,水卖不出去而导致私营部门达不到基本的预期收益,公共部门可以对其提 供现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下,有效控制私营部门因用水 量不足而引起的经营风险。与此同时,私营部门会按其相对优势承担较多的、 甚至全部的具体管理职责,而这个领域,却正是政府管理层“官僚主义低效风 险”的易发领域。由此,风险得以规避。 如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担,毫无疑问,整个基 础设施建设项目的成本就能最小化。PPP 管理模式中,更多是要突破简单化的 “融资模式”理解,上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。 2.1.3 解读 PPP 模式四大内涵

第一,PPP 是一种新型的项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的 融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及 政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营 的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的 资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 第二,PPP 融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率, 降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业 以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。 PPP 方式的操作规则使民营企业参与到水务、水环境等生态项目的确认、设计 和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将 民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地 实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地 保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本 甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 第三,PPP 模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目 是吸引不到民营资本的投入的。而采取 PPP 模式,政府可以给予私人投资者相 应的政策扶持作为补偿,从而很好地解决了这个问题,如税收优惠、贷款担 保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本 投资城市轨道交通项目的积极性。 第四,PPP 模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高了居 民饮水安全、城市环境质量等。在 PPP 模式下,公共部门和民营企业共同参与 水务、水环境等生态的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项 目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资, 还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方 可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。 2.1.4 成功运作 PPP 模式的必要条件

从上面的论述来看,PPP 模式的推行具有很多的优点,但我认为最主要的 是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。 在水务及水环境的公私合作模式中,PPP 被政府视作打破政府垄断和地方债务 坚冰的子弹。但是我们不能不看到,私营部门在和公共部门合作的同时,私营 部门毕竟是处于弱势的一方,这在国内的某些地方政府中尤为突出,私营部门 不是游戏规则的制定者,也不是游戏结果的判定者。因此从国内外近年来的经 验来看,以下几个因素是成功运作 PPP 模式的必要条件: 第一,政府部门的有力支持。在 PPP 模式中公共私营合作双方的角色和责 任会随项目的不同而有所差异,但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质 的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP 模式是提供公共设施或服务的一种 比较有效的方式,但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下,政 府均应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划,组织招标, 理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

第二,健全的法律法规制度。PPP 项目的运作需要在法律层面上,对政府 部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双 方利益。在 PPP 模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可 以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大 限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 第三,专业化机构和人才的支持。PPP 模式的运作广泛采用项目特许经营 权的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知 识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的 PPP 交易流程,对项目 的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具 体专业化的服务。

2.2
2.2.1

了解国内 PPP 模式背景
推广背景分析

去年以来政府力推 PPP 的原因主要有以下两点: 第一,城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求,而地方政府依赖的土地 财政却难以为继,信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经 济领域要打好的第一仗,据财政部测算,预计 2020 年城镇化率达到 60%,由此 带来的投资需求约 42 万亿。且从中短期来看,在地产投资和制造业投资持续萎 靡的情况下,基建投资是稳增长重要抓手,需要投入大量资金。之前地方政府 财政收入的很大一部分来源于“卖地”,但人口红利将尽,地产大周期面临拐 点,土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷 扩张的老路,而通过 PPP 可撬动社会资本参与基础设施投资建设,缓解地方政 府财政支出压力。 第二,PPP 的推出有利于缓解地方政府债务压力,降低系统性风险,且与 预算改革和地方债改革相得益彰,将隐性债务转变为显性债务,各级政府能做 到“心中有数”。融资平台模式下,平台对融资成本不敏感,形成资金黑洞推 -8-

水务及水环境工程 PPP 模式研究

高无风险利率,PPP 模式剥离了政府信用,将隐形政府信用转化为企业信用或 项目信用,有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和 税收优惠等将纳入预算管理,符合预算改革提倡的公开透明化要求,中央政府 能对地方政府债务做到心中有数。 2.2.2 PPP 模式取代融资平台

基于以上二点,就不难理解政府力推 PPP 模式取代政府原融资平台模式: 第一,股债顺势而上,迈入直接融资大时代。PPP 模式下可通过多种融资 方式筹集资金,较融资平台模式最大的变化在于以股权、新型债券品种为主的 直接融资将取代以平台贷款为主的间接融资。加之政府主流的一般债券、专项 债券亦属直接融资范畴,政府融资将开启直接融资的大时代!就股权而言,公 私合营项目公司形式将撬动巨量社会资本,以参股的形式为公用事业和基础设 施建设提供资金。就债权而言,债券品种将会丰富,项目收益债和资产证券化 供给有望放量。 第二,PPP 项目公司或将化身为新一代“融资平台”。43 号文一声令下, 融资平台将慢慢退出历史舞台。PPP 模式或将成为融资平台转型的方向,PPP 模 式下的项目公司或将成为新型的“融资平台”。政府债券的发行受到赤字率的 约束,债务的扩张还得依靠“外部融资实体”,地方政府可依靠 PPP 模式下的 经营主体继续融资,所不同的只是企业和项目的信用取代了政府的隐性担保。 第三,降低地方政府债务系统性风险。PPP 将促进地方政府举债规范化, 提高透明度;PPP 推行的关键在于地方政府的契约精神,较高的信用将是采用 PPP 融资的必要条件,这将倒逼政府维持自身信用程度;当前财政部力推 PPP 的主要原因之一便在于化解地方政府债务危机,示范项目以存量项目为主,利 于缓解存量债务压力。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

2.3

PPP 项目投资形势分析
PPP 代替政府融资平台,成为基础设施建设运营的重要融资模式,各级政

府推出了海量 PPP 项目,PPP 投资新机会凸显。在此背景下,PPP 投什么、怎么 投、何时投,成为各方关注的焦点。 截至 2015 年底,国内各级政府以及不同部门公布的 PPP 项目投资需要约 8.7 万亿,远远超过当初预计的 2.1 万亿。扣除 2015 年已经签约落地的 PPP 项 目约 1.8 万亿,再加上今后各地还会公布新的 PPP 项目,未来几年国内 PPP 项 目的投融资需求至少在 7 万亿以上。因此,2016 年 PPP 的投资机会较多,社会 资本应根据自身的能力和偏好,把握好 PPP 投资的重点领域、重点区域、重点 企业。下文重点分析 2016 年社会资本参与 PPP 项目投资的对策建议。 2.3.1 重点领域投资机会分析

国家发改委、财政部公布的 PPP 项目主要包括:大桥、港口、高速公路、 一级公路、公共停车场、轨道交通、铁路、综合管廊、供热、供水、垃圾处 理、污水处理、保障性租房、水利水务、公园绿地、文化体育、旅游、教育、 养老、医疗等领域。不同领域、不同特点、不同技术要求的项目,对于不同属 性的社会资本,其投资机会也不尽相同。 见下表 1

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表 1 国家部委公布的 PPP 项目主要领域分布及投资强度

资料来源:根据国家发改委、财政部网站数据整理而成(数据截至时间为 2015 年底)

对于单体项目投资额度较小的领域和项目,适合实力较小的社会资本。例 如上表中与水务、水环境行业相关度高的管网等市政建设、水利水务、公园绿 地等领域的项目数量较多,平均单体项目投资额度较小,除市政管网设施外, 一般都 5 亿元以内,对资质的要求不是太高,对实力较小的社会资本而言,具 有较好的投资机会。 对于投资规模不大但专业资质有要求的领域和项目,适合有专业资质的社 会资本投资。供热、供水、垃圾处理、污水处理、文化体育、教育、养老、医 疗等领域的项目数量很多,但对建设运营资质提出了较高的要求,当前来看, 适合有专业资质的社会资本做长期运营的实体投资。一般社会资金可充当财务 投资人,不参与项目的具体建设运营管理,只分享投资收益。 对于单体项目投资额度较大的领域和项目,适合实力较强的社会资本。大 桥、高速公路、一级公路、轨道交通、铁路、综合管廊等领域的项目,平均单 个项目的投资额度较大(基本上在 30 亿元以上,尤其是轨道交通领域的单体项 目投资达到 200 亿元),且对社会资本的资质要求较高,投资回报机制还不完 - 11 -

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善,投资的风险相对较大。因此,实力较弱的社会资本竞争这些项目的机会不 高,而具备专业和资本实力的投资者获得这些项目的机会较高。 2.3.2 重点区域投资机会分析

2015 年国家部委公布的 PPP 项目所在地如下:
表 2 国家部委公布的 PPP 项目在各地的分布情况

资料来源:根据国家发改委、财政部网站数据整理而成(数据截至时间为 2015 年底)

表格 2 中的数据显示,浙江、河北、北京、安徽、云南等省市 PPP 投资需 求均在 3000 亿元以上,其中云南的投资需求高达 5000 亿元,社会资本的投资 机会多。河南、山东、福建、江苏、陕西、四川、天津等省市的 PPP 项目投资 需求中等,投资机会较多。而黑龙江、广东、上海、广西、海南等省市的 PPP 投资需求较小,社会资本投资的机会相对较小。 2016 年第一季度签约成果已达 4954 亿元,如下表 3:

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

表 3 2016 年第一季度 PPP 项目签约情况

资料来源:财政部 PPP 综合信息平台

根据表 3 对财政部 PPP 综合信息平台中已签约的 352 个项目按照地域进行 统计分析可知,各地区的签约情况差异甚大,山东的签约率超过 30%,而宁夏 - 13 -

水务及水环境工程 PPP 模式研究

和天津则暂无签约项目,分布极为不均,但深入研究后发现这样结果的背后也 存在着一定的必然性。 从各地 PPP 项目签约数量相对总签约量占比情况可知,华东地区是 PPP 签 约地区的主力军,从全国范围来看,签约率超过 5%的地区只有 5 个,山东、浙 江、江苏均位列其中,占据了半壁江山,由此可见,经济发达且政府信誉良好 的地区备受社会资本的青睐。值得一提的是,山东省的签约率一枝独秀,高达 30%以上,还有一个重要的原因是 PPP 在山东省备受关注,入库项目近千个,项 目基数较大。 其次,四川省的签约状况同样醒目,仅次于山东,原因有二:一是在“西 部大开发”的政策指引下,四川省的基础设施建设需求剧增;二是在产业转移的 背景下,四川省凭借因劳动力和土地成本优势,积极参与,弥补工业发展短 板,推动区域经济发展。 最后,河北省和河南省的表现同样可圈可点,均超过 5%。河北省依托于 “京津冀一体化”这一契机,找准自身定位,率先布阵,加速基础设施建设, 积极承接转移产业,顺应协同发展需求,催生了大量的投资需求;河南省作为 中国第一农业大省、中部地区中的经济大省,积极探索新型城镇化、新型工业 化、新型农业现代化“三化”协调发展之路,催生了大量的投资需求,吸引社 会资本参与。 反观,签约率较低的地区呈现两类极端状况,一类是上海、天津这种城市 化较为领先且政府财力雄厚的地区,PPP 的适用性较为有限;另一类是青海、 宁夏这种有需求但是地方财政情况不太乐观,难以吸引社会资本进入。 从整体看,已签约的 PPP 项目回报机制分布较为平均,使用可行性缺口、 政府付费和使用者付费的项目数量分别为 103、116 和 133,各种模式势均力 敌。但从行业细分上来看,差异依旧存在,水务、生态建设和环境保护和交通 运输等项目公益性较强,多由政府主导,政府付费的方式覆盖面较广,回报较 好,也是社会资本偏爱的 PPP 项目,商机也最多。 所以,在社会资本选择 PPP 项目的同时,应当根据实际情况找适合自己的 - 14 -

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项目,在财力雄厚的地方,竞争激烈,不是那么容易中标;在财力及负债严重 的地方,建议谨慎入市;发展前景看好,财力不断变强的地方,这是我们的首 选,应当结成战略联盟,共同经营 PPP 项目。 在污水处理领域,除辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东几个省市的日 处理能力较高外,其他省市的处理能力均有待提高,这些省市未来污水处理 PPP 项目的投资需求较大,投资机会较多。在城市生活垃圾处理领域,吉林、 辽宁、黑龙江、湖南、广东、云南、甘肃、青海、新疆等省市的城市生活垃圾 无害化处理率有待提高,生活垃圾处理的 PPP 项目的投资需求较大,投资机会 较多。

2.4

风险控制对策与建议
国内过去的 PPP 项目存在不少问题,部分 PPP 项目提前终止,政府企业双

方均存在违约,投资回报机制不完善,专业中介的作用发挥不够等,增加了社 会资本的投资风险。新一轮 PPP 政策已实施一年,过去 PPP 存在的部分问题得 到了解决,同时也出现了新的问题。比如 PPP 政策政出多门,地方政府公布的 项目信息不够全面,退出的渠道不多,以及在如何推动上还缺乏新的操作制度 安排等,这些都不利于投资者科学决策参与投资。 实际上,PPP 项目如果能正常运营,其投资收益具有长期的稳定性,有利 于中标签约上市公司、非上市公司的利润保持稳定,也有利于降低上市公司的 市盈率。同时也有利于传统的基建施工类上市企业,通过 PPP 模式,由传统的 建筑商向基础设施运营商转变。 2.4.1 严谨科学的调研

从投资的安全性看,一般而言,人均 GDP 越高、政府债务与 GDP 比越小、 PPP 项目投资需求小的地区,投资的风险越小(当然也要看地方财政收入及增长 情况、土地收入占比、产业发展情况、人口结构和增长情况等因素)。为方便理

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

解,本文将上述三个指标制成表格(见表 4),表 4 中越往右上、PPP 投资需求越 小省市的投资风险越小;越往左下、PPP 投资需求越大省市的投资风险越大。
表 4 国内各省市 PPP 的投机机会与风险

注:(大)表示 PPP 项目投资总需求 3000 亿元以上,(中)表示 PPP 项目投资总需求 1000 亿—3000 亿元,(小)表示 PPP 项目投资总需求小于 1000 亿元。人均 GDP 为国家统计 局 2014 年度数值,地方政府债务占 GDP 比来自国家审计署 2013 年底的审计公报。

当然,有些省市面积较大,发展不均衡,更准确的投资风险还要考虑具体 项目付费主体的财政可持续增长能力,表 4 只作为风险提示性参考。在这里需 要特别说明的是,本文中的 PPP 项目投资需求主要是依据国家部委发布 PPP 项 目需求,不涉及到地方自行发布 PPP 项目。实际上地方自行发布的 PPP 项目需 求远远超过表 4 中的数据,比如四川省自行发布的 PPP 项目投资总需求达到 7000 多亿,投资者在实际投资中需要做更详细的调查。 在银行等金融机构的风控地图中,基本都将西部等欠发达地区列为投资、 融资、借贷的高风险区域,这非常不利于我国中西部地区 PPP 项目的融资推进 和落地实施,而这些地区恰恰是最需要资金支持的。实际上,对于 PPP 的投 资,不能像银行一样搞一刀切,还是应根据项目的实际情况,对项目的风险做 实事求是的甄别。对于使用者付费的 PPP 项目,重点要调查当地常驻人口数 量、人口增长和结构趋势、价费正常涨价调价的可承受能力等因素。如果当地 的常驻人口长期不能达到特许经营协议中所明确的最低使用量,或者项目的收 费大大超过了当地居民的购买力,则投资这个项目是有很大风险的,无论这个 - 16 -

水务及水环境工程 PPP 模式研究

项目理论测算投资回报率有多好。对于政府付费的 PPP 项目,则也同样是要考 虑当地常住人口数量和增长趋势、财政可持续增长潜力、政府的负债情况、政 府财政对土地的依赖度、人均住房面积、产业发展的后劲、已确定由政府付费 的项目数量、国家持续扶持的力度等因素。对于需要由使用者和政府共同付费 的项目,尽职调查考虑的因素则需要更多一些,除上述因素外,还与考虑政府 承诺的开发收益补偿等因素。 2.4.2 项目周期与退出机制

需要特别强调是,对于参与投资的各类资本而言,要充分考虑资金特性与 项目周期的匹配性,如果匹配度不强,在正式投资前要找好股权的退出方式和 渠道。 如果是联合投资某个 PPP 项目时,最好投资前就投资的风控要求形成共 识,相互认同和通用,从而提高决策的效率,降低投资的时间成本。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

3

水务及水环境 PPP 的运作

对政府而言,PPP 模式推行的真正目的是控制和转化政府债务,吸引社会 资本的参与,对社会资本而言,就是要做到“有利可图”。在满足公私两方面 目标的前提下实现 PPP 模式的运作: 一是低层次目标,指特定项目的短期目 标,如水务项目的政府特定采购;二是高层次目标,指社会资本参与水环境生 态治理、公园绿地建设的综合长期合作的目标。

3.1

运作流程
在研究水务及水环境 PPP 的运作前,先理解 PPP 的基本运作流程。见图 1

资料来源:政府与社会资本合作模式操作指南(试行)

上图 1 是以政府为主体的 PPP 运作流程,对于私营部门按公司运作模式来

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

讲,与政府部门利益诉求不同,所以在关注点上权重也不同,见下图 2。我将 从下面几个重点关切部分一一说明。

只有都满足了双方不同的利益诉求,才能实现 PPP 项目成功,达到共赢。

3.2

严格的项目筛选
水务及水环境属于政府公共基础设施建设,具有公益性和社会性,投资规

模巨大、建设周期长。在传统上,由政府部门一手包揽,而目前我国水务基础 设施的状况已经远远不能适应国民经济持续快速增长的局面,中国水务基础设 施仍然处于相对短缺的状态,发展水务行业,仅仅依靠政府部门投入已经不能 满足水务行业发展对资金的巨大需求。通过市场化机制,引入政府部门之外的 投资主体参与水务事业,是水务行业发展的必然趋势。 3.2.1 如何选择项目

PPP 方式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。水务领域从自 来水的生产到污水的末端治理形成了一个完整的相对封闭水务产业链条,水务 产品如自来水的可销售性指数很高,即具有很强的可经营性。而水环境治理就 更偏向非盈利为目的的公益性需求,必须要在政府主导下才能完成,由政府付 费。因此,社会资本如何选择 PPP 项目呢?

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

第一,政府愿意与社会资本建立真正的“伙伴关系”。即政府愿意按照商 业规则,通过行业监管、监督,以保证公众利益,共担风险,共享收益,体现 契约和商业精神。 第二,项目合作边界清晰。对于项目的关键要素,包括土地获取、特许 期、定价和调价机制、产权归属、政府保证、利益共享方式、产品/服务要求、 争端解决方式等必须清晰,透明。 第三,建立“限高兜底”的回报机制。政府保证支付社会资本最低回报率 的财政补助,超额收益部分双方分成。 第四,税收优惠、融资便利的待遇。 第五,风险共担措施。风险分类明确且各自承担。 3.2.2 项目调查

对社会资本而言,参与 PPP 项目应第一时间遴选出符合条件的 PPP,应从 以下几个方面考虑: 第一,项目的法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面。主要包括项 目的批文和授权书、国家,省和地方关于土地和税收等方面的优惠政策、特许 经营和收费的相关规定等; 第二,当地社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设 施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等; 第三,项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相 关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等; 第四,物有所值的评价报告。财政部门、政府和社会资本合作中心会同行业 主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根 据实际情况开展。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政 府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和 公平竞争等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和 社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。 第五,政府关于项目的财政承受能力认证。这是为确保财政中长期可持续性, 财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费 或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支 出不得超出当年财政收入的一定比例。 第六,消费终端即购买项目产品服务的付费使用者的人口基数、购买意 愿,消费水平,喜欢程度等。 第七,竞争对手。了解项目最终参与投标的企业情况,尤其是具有操作优 势的当地企业。 3.2.3 合同与法律的相关问题

这其实是一个相当复杂的问题,既然 PPP 模式是一种合同的安排,它就不 可避免地出现合同纠纷。在 PPP 项目中,公共部门和私营部门既是采购者和供 应商的关系,也是监督者与被监督者的关系,合同表现为行政合同和民事合同 融合的状态,应同时受到行政法和民事法的约束。 请看下面一个失败的 PPP 案例的违约诉讼:
作为国内首家合资公用事业项目,长春市排水公司于 2000 年初与香港汇津公司合资建 立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春),合同期限为 20 年。同年 7 月,市政府制定 了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000 年底,项目投产并正常运行。然而从 2002 年开始,排水公司就拖欠汇津长春污水处理费,而从 2003 年 3 月起停止付费。为解决争 议,汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解,在调解会上汇津公司得知市政府已于 2003 年 2 月废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许 可和行政授权,废除《专营办法》等于摧毁了项目运营基础。在多次调解无果的情况下, 汇津公司于 2003 年 8 月向长春市中院起诉长春市政府,而长春市政府认为汇津与市排水公 司所签订的《合作经营合同书》是一份不平等合约,废止《专营办法》是为了贯彻《国务

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,属于依法行 政。败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院,期间汇津长春停产,数百万吨污水直接排入松 花江,是为轰动一时的“汇津事件”。经过近两年的法律纠纷,最终长春市政府将汇津长 春回购。

上世纪 90 年代初,我国城市化进程很快,而财政无力支付巨额基础建设资 金,纷纷引入境外投资者并承诺固定回报,原本低回报,以稳定见长的水务在 我国渐成暴利行业。为此,国务院于 1998 年下发了《国务院办公厅关于妥善处 理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,对此类问题作出了禁止 性规定。然而在《通知》发出 2 年后,汇津长春项目还能获得审批立项,说明 地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”,有关部门也涉嫌监管不力。 在上述汇津公司与长春市政府之间关于污水处理专营权的纠纷中,汇津公 司认为长春市人民政府取消了其企业赖以生存的《长春汇津污水专营管理办 法》,导致自身生产经营陷入困境,向法院提起了行政诉讼。有人认为,《行 政诉讼法》关于法院在行政诉讼过程中审查的行政行为的合法性,而对于法律 事实的关注较少;行政诉讼中不适用调解制度,并不适于解决纠纷,所以以行 政主体方“违约”为由提起“民事诉讼”似乎更优于行政诉讼途径。在 113 号 文中,财政部提出以仲裁或民事诉讼的方式解决纠纷,似乎采用了上述观点。 但 PPP 投资方与政府的纠纷,属于行政诉讼还是民事诉讼,还要由法院进行确 认,财政部的提议是否会得到法院的响应还需要观察。 根据上述理论和案例研究我们可以得出在水务及水环境等公共基础领域 PPP 项目的选择上,要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目,如 果项目本身现金流较弱,则应该注意构造较好的长期盈利模式。水环境项目有 较强的社会性,即具有较高的间接经济效益,而直接经济效益较弱,即经济回 报能力较弱的项目,要看政府是否提供了有力度的激励措施,包括:最低经营 收入保证——为了确保项目的成功实施,政府应该在一定时期内以固定的价格 购买一定数量的产品或服务;或者在现金流大幅度下降时,政府给予适当的补 贴等;授予经营现有收费设施的专营权;准许项目公司在授权范围之内开展符 - 22 -

水务及水环境工程 PPP 模式研究

合公司利益的延展开发等。

3.3

正确的财务评价
对于私营部门而言,财务可行是我们的立身之本。基于公司治理的财务分

析如下: 第一,计算期确定。财务评价的计算期是从项目启动到特许经营期结束。 私营企业在项目建设期内的投资没有任何回报,特许经营期结束后也没有所谓 资产回收。且在特许经营期内会因设备、建造维修、更换等因素投入资金,也 就是“二次投资”。例如在自来水项目中的膜设备更换等。 第二,预测项目提供产品的服务的价格、市场需求量、通货膨胀率、利 率、税率、汇率等因素的变动,特许经营协议中对这些因素的约定将直接影响 收益和风险。 在现实中的 PPP 项目,业主一般不会提供所有的特许经营协议文本,因为 协议的部分内容对外是保密的。设计院在做财务评价时也只会考虑业主利益, 所以评价表格与一般市政项目趋同。 第三,体现主要受益方受益的情况评价,运营收入等。 第四,融资代价评估。包括主要债务融资来源、融资结构与比率、资金的 加权使用成本计算。 第五,项目未来现金流预期与分析。 第六,项目相关的重要财务(ROE、ADSCR、PLCR 等)指标和比率的计算和 分析。 下面这个失败的 PPP 案例就能很好诠释不仔细做财务分析带来的恶果: 2014 年 4 月兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯 含量远超出国家限值的 10 微克/升,导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、 西固四区居民生活用水停供 4 天,后经查明系兰州石化管道泄漏所致。 看似偶然,实则必然。一方面,为迎合政府对运营费用的要求,兰州威立

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

雅每年的投入预算很低,几乎无法维持供水系统正常运转。“二次投资”预算 为零,技术设施疏于维护保养,才导致如此严重的水污染事件。另一方面,当 初威立雅为获得 45%的股权已经付出了极高的投标价,而兰州水价 4 年来一直 未涨,公司处于亏损状态,无力也不愿出资维护更新设施,这些风险当初没有 被合作双方考虑到,反映在合同中,并约定分担解决机制。 水务及水环境 PPP 商业模式下利润主要有两部分组成,一是建设期的投资 回报率;二是按日处理量收费,两项费用冲减成本。 在建设期的投资回报计算方面,这样的成本与利润的组成关系是我们围海 股份的强项,多年的分析经验我们能在复杂的数据中找到我们的成本控制点从 而增加利润收入,如:建设费用的利润率预估能达到 6%-8%。 运营期间按日处理收费的分析方面,由于水务环保工程的长期性(10 年、 30 年、50 年甚至 100 年)导致财务成本高企,需对收入与支出进行测算,深入 研究即使项目立项完成又能达到好的收益,为企业带来财富增值。

3.4

PPP 的交易架构确立
项目执行前的准备流程不是本文的重点,在此不做描述。在水务项目中,

PPP 模式主要以自来水厂改建、提标、污水处理、垃圾处理为主,主要采用 BOT、TOT 等模式。这部分项目相对来说,由于建设周期短,资金占比,PPP 项 目总量较低,竞争非常激烈。同时由于各地财政、规划、规模、水源地情况等 不同,设计院的参与,每个设计院在技术应用、推广存在差异,合作模式也是 多样。 3.4.1 PPP 模式分类

PPP 项目没有最佳的固定模式,每个 PPP 项目都应该根据自身的特点和私 营部门的管理、技术、资金实力,选择合适的模式并对之进行优化调整,叫什 么不重要,重要的是内容,这点至关重要!

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下图 3 是模式和责任的对应关系: PPP 模式分类

传统 采购

服务 外包

TOT

BTO

BOT/ BOOT

ROT

BOO

完全 私有化 责任增大

私营部门承担责任小

公共部门承担责任大

责任减小

当然,现今的水务公共部门依然处于强势地位,私营部门在 PPP 模式的选 择上几乎没有话语权。目前在水务 PPP 项目中采用 BT、BOT 模式较多。 而在饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综 合整治等城市污水、垃圾处置外的项目由于建设周期长,总量大,回报低,几 乎采用 BOT 模式。 3.4.2 确立项目运作架构

PPP 项目模式确定后,项目执行必须要有一个项目公司作为 PPP 项目的执 行平台,旨在利用项目公司的市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的 供给数量、质量和效率。基本运作架构如下图 4:

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

由社会资本依法成立项目公司,展开融资方案设计、机构接洽、合同签 订、融资交割等工作,同时督促政府或其授权机构按时足额出资。 运作架构确立的最终目的是理顺投融资关系结构,实现以少量资金撬动 PPP 项目。下面以实际案例来说明: 成功案例一,徐州自来水总公司 PPP 项目
项目背景:供水能力低下,远远不能满足城市发展的需要,新建水厂和管网资金缺口 大,新建 60 万吨骆马湖水厂所需 1.58 亿资金都无法解决,经营管理技术落后,日伪时期 水泥管网较多,漏损严重。 交易机构:图 5

法律关系: 之一,合资协议。由徐州市国资办与投资者就合作的资产范围、出资比例、未来合资公 司的投资、管理、运营、双方的权利与义务等方面进行明确的规定,签订合资协议,是项目 成立的核心部分。 之二,特许经营协议。由徐州市公用事业局与合资公司签署,赋予合资公司在规定的区 域范围内享有独家提供供水服务和负责供水设施的建设、经营、维护和更新的权利。市政府

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同意在特许经营期内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水服务, 以确保合资 公司实现排他性经营。 之三,贷款协议。由合资公司和国内外贷款银行之间就公司贷款建设水厂项目及担保 安排等达成协议。 之四,工程建设协议。由合资公司与工程总承包商就合资公司未来的扩建、新建工程 分别达成工程承包合同。 之五,价格约束。按《江苏省水价调整暂行办法》,以市政公用事业局为主体,进行 必要的自来水价格调整可行性研究,上报政府及其授权机构,由政府及其授权机构审核, 进行相关调整后确定自来水售水价格。

成功案例二,襄樊市城市污水治理 BOT 项目
项目背景: 襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市, 流经襄樊市的汉江就是南水 北调中线的水源地。从 1994 年开始,襄樊市政府就着手开始治理城市污水,保护汉江水体 水质,解决城市污水对汉江环境的污染问题。 襄樊市城市污水治理 BOT 项目包含两个子项目,即襄樊市襄城污水处理厂(10 立方米 /日)BOT 项目和襄樊市渔梁洲污水处理厂(20 立方米/日)BOT 项目,于 2004 年开始前期 的筹建工作,包括厂区部分和配套的污水截污管道,总处理规模为 30 立方米/日,处理后 的城市污水能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB08918-2002)的要求。 关键问题: 之一,土地问题。政府确保项目公司在特许经营期内合法有效的使用项目场地,项目 公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用,且项目公司不得以土地使用 权进行融资及任何处分。 之二,特许经营期限。特许经营期限定为 25 年,含建设期和运营期。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

交易机构:图 6

投融资结构:图 7

说明:项目公司自带资金比例不低于 30% 制定考核细则,决算污水处理服务费,由政府授权监管机构转移支付。
法律关系: 之一,特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。 之二, 特许经营权的授予对象是由投资者组建的项目公司, 而不是单个投资者或投资联 合体。 之三,授权机构代表政府向项目公司购买污水处理服务并支付相应的污水处理服务费, 同时履行服务监管职能。

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法律结构:图 8

成功案例三,广州西朗污水处理 PPP 项目
项目背景:西朗项目位于广州市芳村区南部,初始总投资为 98587 万元人民币,在当 时约合 1.2 亿美元。根据广州西朗污水处理系统工程项目的协议,中外双方的合作期限为 23 年,6 年建设期,美国地球工程公司拥有对该厂为期 17 年的经营管理权。合作期满后, 全部资产将无偿转移给中方所有。为了保证广州市政府的利益,合同中明确规定,西朗公 司在 17 年内将主要设备更新一遍,以保证交付后污水处理设施能更持久的运营。 交易机构: 最初,广州市隧道开发公司与美国莱姆纳国际有限公司签署了一份中外合作经营合 同,共同成立中外合作经营公司,此后,美国莱纳姆国际有限公司与美国泰科亚洲投资有 限公司签署了一份股权转让合同,前者将其持有的该合作公司的 67%的股权转让给了后 者,中方主体也因政府原因由广州市隧道开发公司转让给了广州市污水处理有限公司,并 持有 33%的股权; 根据《广州西朗污水处理系统工程融资合同》,为了保证项目还贷的资金来源,项目 公司作出如下承诺: 一是将其与广州市政府签订的《污水处理服务合同》项下的权益质押给贷款银行,双 方签订《服务合同权益质押合同》。 二是在建设期内将建设、采购及安装总承包商提供的履约担保合同中的权益质押给贷

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款银行,双方签订《权益质押合同》。 三是在项目投产后将项目的固定资产(包括土地使用权、机器设备等)质押给贷款银 行,双方签订《房地产抵押合同》及《机器设备质押合同》,并在相关部门办理登记备案 手续。 四是项目公司与 EPC 总承包商香港亿辉工程公司签订总承包商合同(EPC 合同)以交 钥匙的项目总承包方式对广州西朗污水处理厂、截污干管及泵站系统进行设计、采购和建 设。 五是项目公司与运营总承包商广州市京水水务有限公司签订营运和维护合同(O&M 合 同),依照 BOT 运营合同,负责对西朗项目进行运营管理。 成立项目公司,即广州西朗污水处理有限公司,主要负责西朗项目的筹建、建设、运 行和管理的,公司由广州市污水治理有限责任公司与泰科亚洲投资有限公司共同组建的中 外合作公司。 参与各方之间的关系:广州市污水处理有限责任公司为广州市政园林局的下属单位,外 方泰科亚洲投资有限公司则是美国泰科集团公司的全资附属子公司。在泰科集团的业务平 台里,美国地球工程公司是从事水处理、环境工程等行业的子公司。见下图 9:

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投融资结构:图 10

最终形成的投融资结构中,初始资金由权益资金和债务资金构成,中方广州市污水处 理有限公司和外商投资方美国泰科亚洲投资有限公司分别出资 1.10 亿和 2.23 亿,各持有 33%和 67%的股权;另外美国泰科亚洲投资有限公司通过美国地球工程公司从中国工商银行 广东省分行获得了约 66700 万元人民币的项目抵押贷款,总投资额达 9.85 亿元人民币,见 上图 10。

融资分析: 项目总投资除注册资本 3.33 亿元人民币外,其它资金均通过项目融资解 决,以项目公司所签合同的各项权益和固定资产质/抵押给中国工商银行广东省 分行,从而获得了 6.67 亿元人民币贷款,其中人民币与外币贷款比例各占总贷 款款额约 50%。中长期人民币贷款为 3 亿元,中长期美元贷款为 4000 万元;基 建储备贷款为人民币 4000 万元,用款期限不超过一年,到期后转为中长期人民 币贷款,即实际中长期人民币贷款为 3.4 亿元。 实际上工商银行作为了该项目最大的资金投资者,项目公司仅仅以项目自 身的收入和资产承担债务偿还责任,没有任何第三人提供担保。银行仅对项目 拥有有限追索权。归根到底,银行实际上是最大的风险承担者。 这在现在融资 环境下,是不可想象的。 - 31 -

水务及水环境工程 PPP 模式研究

3.5

利用 PPP 做好 投融资 计划
从上述交易架构、投融资结构的案例中,PPP 项目的投融资方式发生了很

大的改变,社会资本一般只需要项目总投资的 30%左右资金就可以撬动整个项 目,其他的资金采用投融资的手段,把风险进行分配。 常见的 PPP 项目投融资方式主要有股权融资、债权融资和表外融资三种投 融资方式。见下图 11

当然不是任何一个 PPP 项目都能得到很好的投融资途径,基金、银团、银 行在评估 PPP 项目的方式方法和政府的物有所值评估、财政承受能力评估、政 府支付信用等有不小的差距,因此在项目运作的同时需要做好投融资结构,共 担风险。 虽然 PPP 作为一种新型融资模式得到了公共部门和私营部门的青睐,但是 融资方案常常成为双方谈判和争论的焦点,直接造成了 PPP 融资模式前期费用 和融资成本提高。例如 M. Ahadzi 和 G.Bowles 通过对英国 PPP 项目的调查研究 发现,98%的 PPP 项目在签订合同前所耗费的时间都超过非 PPP 项目,超出范 围在 11%-166%,谈判时间所耗费的成本超过正常咨询和投标所必需的 25%200%。确定出科学合理、双方满意的融资方案已成为制约 PPP 模式推广应用的 - 32 -

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瓶颈。其中,融资结构优化即是融资方案确立的关键问题之一。 假设公共部门的投资总额 Ig,私营部门的投资总额为 IS,考虑公共部门一 般为项目发起人,定义K =

(0<K<1)。如此,优化融资结构本质上就是

确定最佳的 K。传统的财务评价方法可以计算出融资结构 K,但是却未能考虑对 项目起着重要影响作用的风险因素。确立最佳的融资结构,特别是考虑风险因 素下的融资结构,对项目目标的实现至关重要,是 PPP 融资项目成功运行的有 力保障,是缩短谈判时间、降低前期费用、实现利益均衡,在大型准营利性基 础设施中有效推广 PPP 融资模式的加速器。 另外,尽管公共部门一般更加强调社会效益,要求参与分配的收益相对较 少,但是这种分配对项目融资却起着很大的作用。在不同的利益分配制度下, 项目融资能力变化很大。公共部门的收益一般通过税收和租金实现,因此其并 非是随机因素,而是一个确定性因素。 总之,做好投融资结构设计就是在创造企业的盈利模式。

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4

风险管理

要取得水务及水环境 PPP 项目的成功,其中的风险管理是项目成功的决定 因素。成功的项目首先是双方合作关系得到了保持,其次是参与项目的私营部 门能够如愿获得部分收益,最后是社会获得了政府部门需要提供的公共服务。 PPP 项目有的成功,有的失败,总体看来,失败的较多。 水务 PPP 通常取得较高的成功率是因为投资方很少参与经营或由政府回 购,而水环境 PPP 项目成功率低通常是投资方运营过程回报低、政府支付失信 等原因。虽然现在各级政府公共部门推出了很多 PPP 项目,但如果按照规范的 模式标准来衡量,其中绝大多数 PPP 项目都是“挂羊头卖狗肉”,真正意义上 的 PPP 项目很少。从失败的原因统计来看,一半 PPP 项目的失败原因都是与政 府不守信用有关,市场收益不足、市民反对、市场需求变化、项目唯一性、政 府决策失误也均是所占比例比较高的失败原因,因此在 PPP 合作项目中特别需 要注意以上几类问题。

4.1

风险识别
PPP 模式下的风险管理过程分为风险识别、风险评价、风险应对。PPP 项目

风险管理非常复杂,一直是研究和关注的热点。通过对项目案例的研究我们总 结归纳出以下应对措施。 在项目规划中,把蕴含未来不确定性所造成的诸多风险找出来,研究这些 风险对项目的未来商业可行性或服务持续性可能构成直接的、重大的影响以及 在现有机制下解决风险的可行性。通过风险分析,设计风险分担机制设,及风 险管控措施是非常重要的工作任务。 对 PPP 项目的风险识别主要包括以下几个方面:

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4.1.1

政治风险

包含: 1) 政府信用风险; PPP 项目结构较为复杂,项目自发起到双方签订合同,需要详尽地测算、 论证和谈判,准备时间长,并且社会资本往往对于政府的履约意愿和履约能力 持保留态度,对于二三十年的全生命周期内政府的信用有顾虑,“新官不理旧 账”、“改变游戏规则”都成为过去 PPP 项目陷入困境的重要原因。例如在前 文中提到的长春汇津污水处理厂项目中,长春市政府于 2003 年 2 月 28 日废止 了《管理办法》,2003 年 3 月起,排水公司开始停止向合作企业支付任何污水 处理费,经过近两年的法律纠纷,2005 年 8 月由政府回购而结束。 再比如在廉江中法供水厂项目中,双方签订的《合作经营廉江中法供水有 限公司合同》,履行合同期为 30 年。合同有几个关键的不合理问题:问题一, 水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6 万立方米,且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为 2 万立方米,巨大的量 差使得合同履行失去了现实的可能性;问题二,水价问题。合同规定起始水价 为 1.25 元人民币,水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方 米水均价为 1.20 元,此价格自 1999 年 5 月 1 日起执行至今未变。脱离实际的 合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务,该水厂被迫闲置,谈 判结果至今未有定论。 2) 机制风险; 3) 政府决策与审批风险; 主要指由于项目的审批程序过于复杂,花费时间过长和成本过高,且批准 之后,对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难,给项目正常运作带来 威胁。根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格 等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关 方面的意见,论证其必要性、可行性,这一复杂的过程很容易造成审批延误的

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问题。以自来水供水为例,水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行,但是 各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如,2003 年的 南京水价上涨方案在听证会上未获通过;上海人大代表也提出反对水价上涨的 提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从 中国市场撤出的现象。比较引人注目的是,泰晤士水务出售了其大场水厂的股 份,Anglian 从北京第十水厂项目中撤出。 4) 政府干预; 5) 公众反对; 主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损,从而引起政治甚 至公众反对项目建设所造成的风险。公众关心的历年水价听证会,垃圾处理场 的建设等均可能由于公众的反对而限制。例如上例中提到的大场水厂和北京第 十水厂的水价问题,由于关系到公众利益,而遭到来自公众的阻力,政府为了 维护社会安定和公众利益也反对涨价;广州番禺垃圾处理场、天津双港垃圾焚 烧发电厂等均由于公众反对而进退维谷。 6) 政治不可抗力事件。 跨国 PPP 项目尤其要注意研究这个问题。 4.1.2 包含: 1) 法律及监管体系不完善; 2) 法律变更; 3) 第三方违约风险; 4) 税收调整; 5) 合同及文件风险。 法律环境是 PPP 项目存在的土壤,没有完善的法律环境,PPP 项目很可能 半路夭折。PPP 项目采用多方合作方式,就需要合同的全程全方位管理。合同 的效力取决于所在的法律环境。目前我国虽然有相对成熟的合同法体系,但是 专门针对 PPP 项目的法律还是欠缺。PPP 项目的合作一方为政府,而政府出于 - 36 法律风险

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经济活动中的管理者角色,而企业出于被管理者角色。双方角色的差异就要求 有专门的适合 PPP 项目的法律体系来保障 PPP 项目的实施。各政府部门陆续有 相关的条款出台来规范 PPP 项目双方行为,但是相关的法律条款仍然存在以下 几个问题: 之一,立法层次低,法律权威性不足。政府由于采纳、颁布、修订、重新 诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品、服务收费、合同协议 的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接 导致项目的中止和失败的风险,不利于后续争议的公正、规范处理。 之二,法律、政策的一致连贯性差。政策条款很多时候都是政府单方面发 行实施,私人部门没有干预的途径。政府的承诺很多时候都流于形式,受限于 时间、领导换届等因素,具有很大的不一致、不连贯性。有时候政策的变更对 PPP 项目的一方会产生很严重的经济影响,导致双方合作不稳。 之三,由于 PPP 项目主体的特殊性,没有对项目主体的地位进行一定的规 定限制。PPP 一方为政府,处于主动地位,往往容易滥用自己行政权力阻碍项 目按合约的规定实施,致使私营部门利益受损。 4.1.3 投融资风险

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的 风险,其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项 目的一个特点就是在招 标阶段选定中标者之后,政府与中标者先草签特许权协议,中标者要凭草签的 特许权协议在规定的融资期限内完成融资,特许权协议才可正式 生效。如果在 给定的融资期内发展商未能完成融资,将会被取消资格并没收投标保证金。 同时,金融市场带来的利率变化、通货膨胀、汇率等,也使得风险系数更 高。 4.1.4 技术风险

项目的物理形态和技术处理能力决定项目最终所能实现的服务需求。前期 技术可行性分析不仅是基础工作中的重点工作,更重要的是技术的选择将影响 项目成本,而且此成本在总成本中占有相当的比例,因此技术风险首先表现的 - 37 -

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特征是建造成本增加;其次是项目延期的风险,工程延期将直接缩短工程经营 期,减少工程回报,严重的有可能导致项目的放弃。第三是工程缺陷,交付使 用的产品、品质不达标,影响营收。 在水务 PPP 项目里,产水水量、106 项水质标准达标这些都是硬性指标, 水环境 PPP 项目政府也是采用按效付费,尤其是水环境处理,只要不是封闭的 水环境就涉及排放达标的问题,这就需要私营部门和公共部门共同制定绩效考 核指标。 4.1.5 项目唯一性风险

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目,导致对该项目形成实质性的 商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风 险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险,对项目的影响是非常大 的。 水环境 PPP 项目是公益性的,几乎不存在唯一性风险的问题,但在水务供 水 PPP 项目中由于存在水厂产权不一、所有制不同的问题,会带来竞争的态 势。尤其是农村、乡镇集中供水,如果不进行新建和已建水厂打包,政府建 网,政府付费,很难保证项目收益。 4.1.6 配套设备服务提供风险

新建污水处理厂,自来水厂,水源地等如果政府的管网配套、排污收费等 问题不能解决,将导致项目不能营运。汤逊湖污水处理厂项目就是一个典型案 例:2001 年凯迪公司以 BOT 方式承建汤逊湖污水处理厂项目,建设期两年,经 营期 20 年,经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产 权)。但一期工程建成后,配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决, 导致工厂一直闲置,最终该厂整体移交武汉市水务集团。 4.1.7 建设风险

主要指项目在建的施工风险,自然灾害等不可抗力带来的风险。同时,项 目期间政府需求、设计的变更要求都严重影响了项目的成本、建设期限和后期 盈利,而由于协议时未考虑到这些风险,最后不得不由私营部门一方承担。 - 38 -

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4.1.8

市场运营风险

包括长时间停工、供给不足、收费变更、营运成本增加等,这种风险在水 务和水环境项目中尤为明显。 4.1.9 腐败风险

私营部门为了能够拿下 PPP 项目,向政府部门官员行贿,或者政府官员或 代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物,而直接导致项目公司在关 系维持方面的成本增加,同时也加大了政府在将来的违约风险。 例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂 BOT 项目,约定的投资回报 率为:第 2-4 年,18.50%;第 5-14 年,21%;第 15-20 年,11%。如此高的 回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是 2.50 元/吨,而沈阳市 1996 年的平均供水价格是 1.40 元/吨。到 2000 年,沈阳市自来水总公司亏损 高达 2 亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平,但沈阳市已经多年不向自 来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦 的谈判, 2000 年底,双方将合同变动如下:由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在 第九水厂所占股权的 50%,投资回报率也降至 14%。这样变动后沈阳自来水厂 将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员 的腐败联系在一起,在业内,由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳 水务黑幕”。 在 PPP 项目实行过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂,本文主要研究的 是导致 PPP 项目失败的风险,并不代表其他的风险不重要,其实要做好 PPP 项 目的风险管理不能放过任何一个风险,只是本文所提到的风险是在实践中有失 控的现象,可以说是我国过去 PPP 项目风险管理中的弱项,因此成为 PPP 项目 实践中的重点控制对象。 同时对于风险的识别完全看项目而定,既不要轻视它的存在,也不要谈虎 色变,要辩证地看待这个问题,一个项目的失败往往不是单一风险作用的结 果,而是表现为多个风险的组合作用。随着政府公共部门在 PPP 项目的操作、 - 39 -

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研究越来越多,越来越深入,政府信用风险在中国的严重性排名大幅下降,而 且标准普尔公司也在逐年上调对中国政府的信用评级,这也可以作为中国政府 信用风险逐渐减弱的另一个有力证据。 并且,随着政府部门出台了越来越多的有关 PPP 法律文件,细则等,法律 层面上的风险还是可以尽可能避免的。

4.2

风险分析和应对
水务及水环境 PPP 是一个很利好的工具,整个系统都交给 PPP 方式做,用

PPP 治理对效果负全责,对政府管理来说是非常重大的改进。但是很不幸,地 方上现在做的一些 PPP 项目,很多是觉得没钱才做,有钱就不做了,是因为没 钱,英雄气短才做的 PPP。如果政府有钱了,就不这么干了,政府有钱又回到 政府自己干。对于这样地区的 PPP 项目一定要把其中的风险考虑周全,但是由 于风险信息不对称,识别的手段、方法有限,导致很多潜在的风险不能被识 别、重视,一旦此类风险发生,并且缺乏前期相应的风险分担规定,使得此类 风险最终由其中弱势一方承担,最终威胁 PPP 项目的顺利实施。 即使政府部门承诺项目风险分担机制,政府部门总是希望将风险最大限度 的转移给私人部门。对此,我们在研究了多个水务及水环境 PPP 项目后把风险 进行了分类以及给出了应对策略,希望对业内人士有所帮助。见表 5
表 5 风险管理 风险分类 环 境 风 险 公共政策及 法律法规变 化风险 风险表现形式 有关市政公用基础设施项目 的监管政策(譬如国家或地 方明确的特许权制度规定出 台)涉及污水处理的土地、 水务、环保标准等方面的法 律法规的不利变化 风险管理方法 对应 管理部门 对应 法律协议

规定明确的补偿机制 或协商谈判原则与机 制

公共部门/ 私营部门

特许经营 协议

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

风险分类

风险表现形式 公共部门决定在特许期届满 前收回特许经营权,实行国 有化 包括电力、药剂、工资及管 理费用等在内的综合物价费 用的上涨

风险管理方法 约定收回特许经营权 时的补偿机制,及给 私营部门的救济方法

对应 管理部门

对应 法律协议 特许经营 协议

国有化 风险 环 境 风 险 不可抗拒的 自然风险

公共部门

通货膨胀 风险

调价公式

公共部门/ 私营部门

服务协议

地震、台风、冰雹等造成项 目停运或影响项目运转效率

购买财产一切险、机 器停运险等商业保险

保险公司

保险合同

金融风险

利率、汇率变化

签订固定利率远期贷 款合同,购买远期汇 率产品 1.明确水费来源和支 出专向特征;2.建立 水费特别账户;3.按 月付费、按年结算 明确对同一区域内的 竞争性项目不予审 批,并作出非竞争性 承诺 给予保底水量承诺

私营部门

贷款协议

政府支付 风险

无法按时支付水处理服务费

公共部门

服务协议

核 心 风 险

唯一性风险

地方政府在邻近地区建设另 一座类似处理设施的风险

公共部门

特许经营 协议

水量风险

处理水量因为管网建设进度 延后,或服务区域的季节性 流动导致的水量变动 进水水质指标超过本项目的 工艺处理能力

公共部门

服务协议

水质风险

作为不可抗力事件, 投资人免于履约的是 由 提前接触银行等融资 机构,尽早开始项目 评估

公共部门

服务协议

投融资风险

无法按计划的利息成本、进 度和金额完成项目融资

私营部门

贷款协议

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运营风险

1.由于运营技术管理不到 位,导致出水不达标; 2.机器维养无法达标,导致 设备加速损耗,提前进入重 置期; 3.厂内发生火灾等人为灾害

1.严格运营管理,加 强人员培训; 2.定期实施资产完备 性检查; 3.投保商业保险

私营部门

贷款协议

目前行业内对于风险分担的研究比较多,也越来越深入,水务和水环境对 于风险分类及权重也不同。比如水务 PPP 中,安全生产是放在第一位的,水质 出现问题,就是大事件,严重的可能要承担法律责任,因此必须要慎重!而在 水环境项目中水质虽然不能造成人身安全,但引起的生态环境破坏也是要承担 法律责任的。 应对风险的机制有两种。一种机制是规避,即以一定的措施降低不利情况 发生的概率;另一种机制是分担,即事先约定不利情况发生情况下损失的分配 方案,这是 PPP 项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯 例是:谁最能控制的风险,其风险便由谁承担。我们要在政府与合作伙伴之间 合理分配风险,实现风险共担。如果政府风险承担过多,未来项目实施的质量 可能会受到影响;如果社会参与资本承担风险过多,项目可能失去对社会资本 投资的吸引力。风险分担机制必须要保证合理、公平、公开和透明。 同时,以下几点建议供分享: 之一,私营部门不要抱有投机心理,试图利用政府部门缺乏专业知识的弱 点签订不平等的合同,显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出 现信用风险。另外更不可利用极少数官员的腐败,采用贿赂手段牟取暴利,当 这些领导换届或受到法律制裁之后,项目也会面临失败的风险。私营部门应维 持与政府的良好关系,保持项目与企业的良好形象,获得公众的认可,或者采 用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。 之二,由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成 的建设风险,项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合 同中做出规定,与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下

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一部分维修保证金或施工后质量保证金,以便顺利解决工程缺陷问题。对于影 响整个工程进度和关系整体质量的控制工程,项目公司还应进行较频繁的期间 监督。 之三,工程融资是 PPP 项目的贯穿始终的一个重要内容。这个过程全部由 项目公司为主体进行操作,风险也完全由项目公司承担。融资技巧对项目费用 大小影响极大。首先,工程过程中分步投入的资金应分步融入,否则大大增加 融资成本。其次,在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。 若是有从国外引入外资的,应考虑货币兑换问题和汇率的预期,但是应大力采 用国内融资方式,其优点之一便是彻底回避了政府风险和当代浮动汇率下尤为 突出的汇率风险。 之四,对于水务及水环境 PPP 项目在这种风险分担和公众利益的约束下, 对于适合 PPP 模式的项目也有较高要求,对于那种仅仅把项目公司当作另一种 形式的地方融资平台,我们就建议这个项目不要做了。 从下面的案例看我们重点关注的风险是哪些: 案例--江安县水务环保 PPP 项目
项目主要内容: 1.项目范围包括江安县政府现有水务环保资产存量及其需尽快启动并完成的存量提标 和扩能等“厂网一体”PPP 合作投资项目(以下简称:首期项目)和江安县未来需新建的供 排水、污泥处置中心等水务环保产业类项目(以下简称:远期项目)。 2.首期项目范围包括江安县现有总设计规模 13 万吨/日的供排水项目 (其中包括运营规 模合计 6 万吨/日的已建成项目及二期扩能规模合计 7 万吨的续建项目)和现有 107.4km 的 供排水管网运营服务项目。具体项目内容为: (1) 江北供水厂项目, 设计供水能力 3 万吨/日, 其中: 一期 1.5 万吨/日已建成投运、 二期 1.5 万吨/日(待建)。 (2)汉安(江南)供水厂项目,设计供水能力 3 万吨/日,其中:一期 1.5 万吨/日已 建成投运、二期 1.5 万吨/日(待建)。 (3)江安县城市污水处理厂项目,设计规模 2 万吨/日,其中:一期 1 万吨/日已建成

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投运,二期 1 万吨/日(待建)。 (4)康家坝工业园区污水处理厂项目,设计规模 2 万吨/日,其中:一期为 1 万吨/日 已建成投产,二期 1 万吨/日(待建)。 (5)阳春工业园区污水处理厂项目,设计规模 4 万吨/日,其中:一期为 1 万吨/日已 建成投产,二期 3 万吨/日(待建)。 (6) 全县现有供排水管网运营服务项目, 已建成总规模 107.4km, 其中: 供水管网 67.4km、 排水管网 40km。 (7)全县所有乡镇正在设计的污水处理厂项目。 (8)首期项目指以上 7 条中的项目及与以上 7 条中的项目不可分割的项目。 (9)首期项目中待建(含与其不可分割部分)项目的特许经营权期限以已建成的首期 项目特许经营权期限为准。 3.远期项目内容包括: (1)江安县域内各镇乡、工业园区下一步拟建的污水处理厂、污泥处置中心、镇乡污 水处理站项目和各乡镇新建供排水项目。 (2)纳入江安县政府规划调整、修编中的水务环保项目。 (3)江安县未来发展规划中的饮水安全、污水处理、流域治理、生态工程、污泥处置、 环境卫生、餐余垃圾、固废处理、水环境保护等项目。 主要项目合作方式: 1. 授予平台公司本项目所涉项目特许经营权, 特许经营权期限为 30 年, 并保证平台公 司投资本项目的年化投资收益率不高于 10%。 2. 平台公司注册资本金为 3.15 亿元,其中:江安县开源水务投资有限公司现金出资 0.1575 亿元,占平台公司 5%的股权;乙方现金出资 2.9925 亿元,占平台公司 95%的股权。 首期项目特许经营权价款的支付: 首期项目投资合作 30 年的特许经营权价款以中选价为准。其付款进度为: 1、平台公司组建成立之日起 5 个工作日内,向甲方支付特许经营权价款的 50%; 2、 平台公司取得特许经营权证之日起 5 个工作日内, 向甲方支付特许经营权价款的 30%; 3、各项目公司正式进入商业运营并收到第一个月的自来水费后 5 个工作日内,向甲方

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支付特许经营权价款的 20%。

分析:江安县隶属于四川省宜宾市,全县常驻人口不到 40 万。从项目介绍 来看这个 PPP 项目的存量资产有:水务总量 3 万吨/天,污水处理 3 万吨/天, 管网 107.4km 是现有资产;而待建供水 3 万吨/天,污水处理厂 5 万吨,以及 规划中的全县乡镇供水,污水处理。 从已有的数据分析,现有水厂供水基本能满足城市居民用水,新建 3 万吨/ 天的水厂交易水量的受众是谁?江安县城镇的人口增长基数能消化这些产能 吗?这恐怕要打个问号!那增长的污水来源呢?那就是工业园区的企业了,在 目前实体经济不景气的情况下,很困难。没有污水源头,何来处理费用?政府 有没有保底?这些都是要重点考虑的风险。 项目没有明确的关键:水源地所有权的归属;乡村镇小水厂的产权和经营 权还在个体私营者手中,如何保证经营的唯一性,没有明确规定与操作方法。 从合作方式来看,特许经营 30 年+现有资产卖了 3 个亿,政府授权公司仅 持股 5%,不符合 PPP 组建项目公司的原则,而更像是一个融资平台。这样的项 目对社会资本吸引力很小,需谨慎! 下面从国外成功案例看他们如何融资成功及分配风险的: 案例--澳大利亚阿德莱德水务 PPP 模式
项目概述 澳大利亚阿德莱德地区是世界上最干旱的地区之一,该地区 85%的供水依赖于连接墨累 河的管道系统, 由于水源危机, 确保长期的供水是当地政府面临的主要问题。 当地政府从 20 世纪 90 年代开始尝试采用 PPP 模式开展阿德莱德水务项目,对当地的水务设施进行管理、 运营和维护。 1995 年,威立雅水务公司、泰晤士水务公司和 Kinhill 组成的联合水务公司于同年 10 月中标。 联合水务公司与原运营公司——南澳大利亚水务公司签订项目合同, 约定了联合水 务公司的主要职责是水务及污水处理相关的全部工厂、 水网和污水管网的管理、 运营和维护, 以及基建工程项目的管理和交付、资产管理计划的实施、应急计划的制定和环境的管理等。 而南澳大利亚水务公司负责获取收入、管理客户关系、管理集水区与制定服务标准。南澳大

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利亚水务公司对基础设施拥有所有权,并控制资本支出。 项目管理 项目管理主要分为资产管理、基建工程管理和环境管理三个方面。在资产管理方面,合 同规定,联合水务公司须提供详细的资产管理计划,并由南澳大利亚水务公司审议。审议的 重点是确保收支平衡, 对所有资产状况及可用性进行定期检查。 资产管理计划由联合水务与 南澳大利亚水务公司协商制定,包含 1 年期、5 年期和 25 年期,最后由南澳大利亚水务公 司验证计划的可行性并对其进行调整。 在基建工程管理方面,联合水务公司负责对设施进行管理、运营和维护,资金分配的决 策权和批准权归南澳大利亚水务公司所有。 联合水务公司按照南澳大利亚水务公司批准的资 本计划管理该项目, 在其与南澳大利亚水务公司协商后起草了设计、 招标文件以及相应的基 建工程合同,并在合同签订后,负责确保项目按时按预算完成。 在环境管理方面, 联合水务公司在与南澳大利亚水务公司协商后, 负责根据澳大利亚环 境保护局的标准运营水务和污水处理厂,同时起草、实施和完善环境管理计划,并保证该计 划符合相关法律规定,审计由南澳大利亚水务公司负责。 项目实施 阿德莱德水务项目得到当地政府的大力支持, 在相关设备、 基础建设准备充分的情况下, 联合水务公司从技术层面以及人力资源管理层面做足功课, 对项目的良好运行给予保障。 在 技术研发上, 联合水务公司通过其母公司在阿德莱德设立了研发中心, 并在项目初期就与多 所大学及研究机构展开合作, 进行了一系列研究, 包括过滤器的优化、 膜处理技术的提高等。 此外, 联合水务公司还设计并建造了玻利瓦尔的溶气气浮和过滤设备厂, 该厂为北阿德莱德 提供污水循环再利用设施。 同时,伴随着该项目的 400 名员工转移到公司,联合水务公司 制定了具有前瞻性的人力资源战略,并在公司内部形成了独特的企业文化。 项目成果 联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式, 不仅在合同履行方面表现出色,指标完成率超过 99%,而且该项目的成功也促使联合污水公 司将业务扩展到了维多利亚州和新西兰等国家和地区,在很多方面都产生了积极的影响。 在经济效益方面,该项目通过 PPP 模式为南澳大利亚水务公司节约了近 2 亿美金的成

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本,为南部澳大利亚增加了 7.2 亿美元的出口(超过了合同规定的 6.28 亿美元的目标),另 由于采用工程采购与建设管理(EPCM)方法进行工程建设, 为国家节约了近 4300 万美元资金。 在社会环境效益方面, 该项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系, 建立了世界 级的研发中心,改进了污水处理技术。此外,项目还开发了计算机程序以优化污水处理厂的 运行,并对运营中心进行了重组优化,以提供更有效率的电话咨询和紧急事务处理服务。

阿德莱德水务 PPP 项目这个案例对我国水务及水环境行业市场运作、 风险分 配方面的借鉴意义如下: 一是根据当地实际情况,整合社会资源,充分发挥社会资本在技术、管理以 及成本控制等方面的诸多优势,使得项目取得了经济、社会等多方面的收益。 二是明确项目目标,清晰划分政府和社会资本的职责范围。阿德莱德水务项 目在发展初期就明确设定所要达到的目标:降低运营成本、提高服务水平、促进 水务产业在南澳大利亚的发展,并在资产管理、基建工程管理和环境管理等方面 清楚划分联合水务公司与南澳大利亚水务公司各自的职责范围, 通过双方的优势 互补达成项目运作的合力。 三是 PPP 项目实践中,政府发挥好了监管职能,妥善处理反垄断与规模效益 的关系。 阿德莱德水务项目的合作双方在整合水务行业价值链的基础上科学分工 并合理分担风险, 使得项目在水务行业价值链得以完整保存的基础上实现规模效 应,取得骄人的经济收益。同时政府通过制定严格的市场准入与审核机制以及严 谨的项目标准和绩效评价,对联合水务公司制定了贯穿项目全过程的制约机制, 防止联合水务公司滥用特许经营权谋取暴利,提高了服务水平。这一点尤为值得 我们水务环保行业借鉴。

4.3

隐性风险管理
在 PPP 项目的实际操作中需要注意一些隐性的风险,尤其在现今国内 PPP

项目大量出现的情况下,通过一个 PPP 案例我总结有下面几个方面:

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4.3.1

低价竞争

3 月 27 日,铜陵市排水一体化 PPP 项目举行初审,得分第一的北京首创股 份有限公司给出了 0.49 元/立方米的污水处理服务费报价,得分第二的深圳水 务集团更是曝出 0.39 元/立方米的报价,与此前备受争议的安庆污水 PPP 项目 的中标价相同。 3 月初环境商会刚刚发出呼吁业内加强自律的倡议,3 月底就又曝出了低价 竞标的新案例。去年以来,环保产业不断出现低价竞标现象。业内人士指责, 该行为扰乱了市场秩序,增加了后期提价、排放不达标和烂尾工程的风险。 国企和民企的利润预期差别比较大,环保产业都是 8-9 个点的利润率水 平,如今出现下降,民企普遍感觉“没法干了”,而国企却可以接受。 然而从低价竞争角度讲,或许民企还比国企更具“优势”。国企的决策机 制不如民企灵活,有时需要董事长甚至更高层面才能做决定;同时,国企管理 层更愿意安安稳稳地做项目,没有必要冒着政治风险去“博业绩”,反倒是民 企市场机会不多,更有动力去“博”。 但是现实是在实际的 PPP 签约项目中,中标的几乎清一色国企,而值得注 意的是,此前出现的低价竞标案例,当事人大多是国有企业,如首创股份、北 排、杭州钢铁集团公司、重庆三峰环境产业集团有限公司等。 这也与当前的政治气候相匹配,随着反腐力度的加强,地方政府在 PPP 伙 伴的选择上大多采取“国企优先”的做法,有的甚至明确表示“只跟国企合 作”,为的就是规避官员个人的风险。所以在选择合作伙伴方面,可能地方政 府是带着一定的倾向性的,这点于私营部门不利。 长远来看,低价优质正是市场化改革的方向。 私营部门要破这个低价的 局,必须依靠商业模式的创新,技术创新,管理创新才能与国企一争高低。 4.3.2 二次招标的风险

《招标投标法实施条例》第九条第 1 款第(三)项规定,已通过招标方式选 - 48 -

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定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招 标,简称“两标并一标”,适用对象为特许经营项目。 现有的水务及水环境 PPP 项目包含大量的建设部分。在水务部分由于专业 性较强,私营部门可能的竞争对手少,几乎是中标一方建设;而在水环境 PPP 项目中由于基础建设专业性不强,竞争对手多,所以在实践过程中,PPP 与特 许经营界限不清、联合体投标、选取社会投资方的方式多样等,导致社会投资 方和施工单位选定过程中的“两标并一标”困难重重,争议较大。 以下几种方式可以避免二次招标风险: 方式一,若通过公开招标后中标的私营部门为具备相应总承包施工资质的 大型建筑施工企业,“两标并一标”已为大多数政府所接受。 方式二,私营部门与大型建筑施工企业组成的联合体通过公开招标中标 后,在项目实施过程中,大型建筑施工企业希望“两标并一标”,通过与其所 设立项目公司直接签订施工合同,赚取项目工程施工利润。在实践中这一做法 也较易获得所在地主管部门的认同。 方式三,如果没有采取招标的方式选择社会投资方,而是采用竞争性谈 判、单一来源采购、询价等其他采购方式确定社会投资方,具备相应总承包施 工资质的社会投资方或者由财务投资人与大型建筑施工企业组成的联合体中选 后仍然可以采用“两标并一标”直接承接项目的施工业务。 以上三种方式在各地的 PPP 项目中,尤其是水环境项目,执行方式有很多 争议,可能剥离,采用二次招标的方式。因此,私营部门在合同文本以及法律 文件部分一定要有明确规定,否则将损失很大一部分利润。

4.4

风险分配机制设计
综上所述,通过对 PPP 项目案例的研究,要成功运作和达到很好实施效果

的 PPP 项目,往往都有完备而公允的项目协议作支撑,而且这些协议在风险及 其分配机制的设计方面都做得比较到位和合理,总结有以下几点:

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之一,服务量的风险分配设计。对于污水处理项目来说,服务量的风险主 要是污水进水量不足。这种风险涉及投资人的合理收益,一般由政府承担。通 常的做法是在协议中约定基本水量,如果实际进水量达不到基本水量的,则按 照基本水量付费。但是在实际进水量超出基本水量时,因为企业已经按照基本 水量获得了合理回报,所以把超出部分作为超额水量处理,对污水处理价格予 以打折。 同理,适用于水务供水 PPP 项目。 之二,服务价格风险分配设计。以污水处理为例,污水项目在合作初期会 约定污水处理价格,但这个价格如果 30 年不变,企业肯定要亏损。因此要设计 合理的污水处理价格调整机制,主要针对运营过程所涉及的电费、药剂费、人 工成本、税率等因素的变化进行调整,使得企业在相关因素发生变化的时候仍 能获得在合作期初预计的经济地位。 对于供水等需要向用户收费的项目,企业向用户提供服务或产品的价格是 政府制定的,但这个价格往往偏低,无法使企业获得合理回报。因此,政府需 要按照协议价格与企业进行结算。在企业提供的实际服务量与基本服务量相当 的情况下,当中标或协议价格大于政府定价时,则需要政府给予补贴;但如果 实际服务量远大于基本服务量时,企业可能存在超额利润,此时就需要与政府 分享超额收益。 之三,资本支出或运营成本超支风险分配设计。资本支出或运营成本超支 风险的具体表现有很多,要注意区别对待。但总体来讲,这类风险处理的基本 原则就是“谁造成风险的就主要由该方承担”。非企业自身原因造成的,大多 数情况下应该由政府和企业共同承担。 具体而言,如果是由于企业自身经营管理问题造成超支的,应由企业自己 承担。但如果是因为客观因素(如电费、主要原材料价格、人工成本等上涨)导 致成本超支的,则由政府和企业共同承担,这可以通过调价公式来解决,在公 式设计上可以考虑一定程度范围内的风险由企业自担,超出后的风险由政府承 担。如果因国家和地方有关法律法规政策规定,对服务标准、工艺技术等要求 - 50 -

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提高导致企业必须投入改造费用或增加运行成本的,这种风险应由双方共同承 担(同样是企业先自担,超出部分由政府承担)。 上述风险只是项目中可能涉及的部分风险而已,实际面临的风险还可能更 多。在实施过程中,还会有种种新的变化,有时候这种变化甚至是期初无法预 料的。当出现这种情况时,遵守契约精神就显得尤为重要,这时合作各方坐下 来好好谈,按照协议确定的基本原则进行协商解决是很必要的,协调解决的结 果通过签订补充协议予以明确。 在这方面,北京多个污水处理项目的实践可以提供借鉴。2012 年北京市政 府提高了污水厂出水水质标准,造成 2008 年以前实施的多个污水处理 PPP 项目 都需要进行升级改造,由此导致资本性支出和运营成本大幅增加,合作双方均 明确提出以原特许经营协议为基础和前提,签订新的补充协议,补充协议未涉 及的,仍履行原协议的相应条款,使得项目能继续有效推进。

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

5
5.1 对本论文的总结

总结及说明

水务及水环境是一个正在蓬勃发展的行业,我们国家经过先发展、后治理 的发展模式后逐渐回归到注重环境和饮水安全。作为现在能参与到环境治理的 工作,我觉得是功德无量,为后世子孙留下了青山绿水。 当然在商言商,企业发展也是为了更好地服务于社会,要发展就必须全力 以赴在这轮 PPP 大潮中找到自己的位置,因此我的体会如下: PPP 更多的是一种管理模式,融资只是 PPP 的目的之一。政府和公共部门 除了利用私营部门的资本以外,大多还利用了私营部门的生产与管理技术,所 以私营部门在进行 PPP 项目运作中,项目投标方案如何合理、科学、公平,私 营部门是否具有相应的经验、专业能力,尤其是对 PPP 项目的工程、技术、融 资及运营管理方面的了解与把握是非常关键的。 投融资更多是考虑将自己的风险最小化。在 PPP 模式中,要更多考虑双方 风险而将整体风险最小化,与风险控制相对应的是,第三方融资者考虑的是自 己收益的最大化。而水务及水环境 PPP 项目管理模式又加入了社会综合效益最 大化的导向,作为 PPP 管理模式中的合作者,是不允许过分追求局部利益的, 因为这一模式涉及更多的公众利益。 而 PPP 作为政府的一种管理模式,PPP 模式的核心是在公共服务领域引入 市场机制,这就意味着政府要注重处理好与市场主体之间的关系,我们期盼政 府公共部门既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看,推广 PPP 模式往往需 要国家层面设立管理机构,协调各部门创新机制,对 PPP 的全过程进行管理。 通常还要有必然的财政约束,以控制 PPP 项目中的财政承诺,实行总体风险控 制。 而且,PPP 项目模式毕竟是一种公私合作的特殊民商事关系,政府和私营

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水务及水环境工程 PPP 模式研究

部门都应高度尊重契约精神。 从远景来看,PPP 模式必将随着社会和行业的发展不断进步,政府部门在 PPP 模式的操作上越来越成熟,盈利模式的研究重心逐渐从关注企业利润转向 关注用户价值,关注公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所 值”(Value for Money,VFM),PPP 项目的公私双方更多地追求项目的价值增 值,实现“共赢”。 本文认为,PPP 项目是具有特定目标的一次性任务,更是组织配置资源、 创造价值并最终达成自身战略目标的手段或方式。因此,未来 PPP 项目社会资 本应从公众价值主张出发,以公众需求为中心开展价值创造和价值传递,在实 现公众价值同时获取企业价值。

5.2

共同探讨共同提高
本人从 2013 年开始从事水务行业,近年来随着 PPP 的放量,不断接触水环

境 PPP 项目,参与了集团公司 5 亿元的“台州湾现代农业水生态工程 PPP 项 目”,“20 万吨宁波江东水厂的自来水提标改造项目”,“400m?/小时龙门煤 化工焦化废水深度处理项目”,“江安县水务环保 PPP 项目”, “ 临海市市区 河道生态补水二期工程”以及“东山县东赤港生态园一期 PPP 项目”等项目的 运作。在本论文中,本人结合实践经验得以梳理所想、所思及所得,提出了一 些研究、解决水务及水环境 PPP 项目运作中出现的一些问题的方法及建议,由 于专业所限,看待问题的点、面可能均有所局限,敬请导师及专家指正。

5.3

对本文的三点说明
之一,本文仅就水务及水环境行业的 PPP 项目发表了自己的研究方法及建

议,存在局限性; 之二,本文在撰写过程中参考了众多专业书籍及专著、政府文件,除注释 的文献外,还有许多网上的文章给了我很大的帮助,有内容的引用,也有观点 - 53 -

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的参考,不一一列出,敬请谅解; 之三,由于时间所限,本文在条理,逻辑等方面必定存在错误之处,请批 评指正。

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参考文献
1. 《民营化与公私部门的伙伴关系》,E.S.萨瓦斯(E.S.Savas),美国纽约城市大学巴
鲁克学院教授,出版社: 中国人民大学出版社; 第 1 版 (2002 年 6 月 1 日),ISBN: 7300041094

2. 《水污染防治行动计划》,国务院印发,印发时间 2015 年 4 月 2 日 3. 《公私合作(PPP)模式培训手册》,克劳斯·费尔辛格(Klaus Felsinger)
4. 《基础设施 PPP 模式融资结构优化研究》,袁永博,叶公伟,张明媛 5. 6. 7. 国家发改委 2015 年 6 月 1 日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 财政部 2014 年 11 月《政府和社会资本合作模式(PPP)操作指南(试行)》 发改委 2014 年 12 月 2 日《政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合

作项目通用合同指南》 8. 财政部 2014 年 12 月 30 日《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、

《PPP 项目合同指南(试行)》 9. 财政部 2015 年 6 月 30 日《政府采购竞争性搓商采购方式管理暂行办法》

10. 《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委令第 3 号) 11. 《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第 126 号) 12. 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发展改革委 2015 年第 23 号令,2015.4.25 13. 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资(2014)2724 号,2014.12.2 14. 《中国 PPP 项目风险公平分担》,清华大学 柯永建 15. 《PPP模式项目的动态风险管理研究》,杨文宇

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