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近五年来我国农村教育管理体制研究文献综述

近五年来我国农村教育管理体制研究文献综述
教育经济与管理 白丽丽

【摘要】通过对我国农村教育管理体制文献的阅读,回顾我国
农村教育管理体制的改革历程, 了解了我国农村教育管理体制的现状 及其存在问题,并且归纳总结出研究主要集中在“公平和效率”基本 关系问题的研究; 农村教育管理体制发展下 “代课教师” 现象的研究; 以及如何实现“以县为主”的途径研究。最后,对农村教育管理体制 中存在的问题进行分析提出解决的对策建议, 并且提出公共问责机制 的建立,市场机制的有限介入,建立省、市、县各级政府和各级学校 的绩效标准以及建立长效的农村义务教育经费投入保障机制, 是我国 未来基础教育管理体制改革的趋向。

【关键词】农村教育管理;以县为主;代课教师;效率:公平

一、 概述政策发展历程
(一)我国基础教育管理体制改革的回顾
建国后, 我国基础教育管理体制大致上经历了六个阶段: (1)1949~1958 年, 强调基础教育由各级教育行政部门统一领导; (2)1958~1963 年, 强调权力下放, 强调地方对义务教育的领导作用; (3)1963~1966 年,又强调统一领导; (4)1966~1976 年,“文革”非常时期,体制混乱,很不健全规范;(5)1976~ 1985 年,拨乱反正,重申统一领导,统一规划,集中管理;(6)1985 年至今,改 革教育体制,简政放权,强调地方负责,分级管理。学校内部管理体制先后尝试 了:校务委员会制(解放初期)、校长责任制(50 年代)、党支部领导下的校 长负责制(50 年代后期)、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制(60 年代初)、革命委员会制(“文革”期间)、党支部领导下的校长分工负责制 (1978~1985 年)及校长负责制(1985~)。 纵观我国教育管理体制的发展可以看出, 我国基础教育管理体制的演进就如 同中央集权和地方分权负责的变换史,但总体趋势是呈现不断分权,由地方负责 的特点。 学校内部管理由依附于上级教育行政部门和地方政府逐渐有了更大的自 主权, 这种演变过程是经历在名副其实的校长负责制和名不副实的校长负责制之 间的徘徊之后,长期定格于校长负责制。反观农村义务教育管理体制,自 1986

年颁布《义务教育法》后才开始有了专用的义务教育管理之称,进入新世纪,国 务院《关于基础教育改革与发展的决定》和国务院办公厅颁发的《关于完善农村 义务教育管理体制的通知》 为完善农村义务教育管理体制,提供了有利的制度保 障。

(二)农村义务教育管理体制改革的回顾
农村义务教育管理体制改革至今,大致经历以下三个阶段: 启动阶段,是以“分级办学、分级管理”为特征;以《中共中央关于教育体 制改革》(1985 年 5 月 27 日)颁布为启动标志,明确基础教育由“地方负责、 分级管理”的原则。基于当时国家经济发展对教育的迫切需求,但又是“穷国办 大教育”的现实背景,在 1986 年以《义务教育法》的形式确定了“分级办学、 分级管理”的体制,推动并保障了我国义务教育的启动和实施。应当说,这种管 理体制是切合我国当时的国情和实际, 它在我国实施义务教育的初期起到了一定 的作用。 调整阶段,是“以县为主”管理体制为特征;以《国务院关于基础教育改革 与发展的决定》(2001 年 5 月 29 日)为调整标志,实行在国务院领导下,由地 方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。这是基于当时国家实行费税改革 取消向农民征收教育附加费后,乡镇一级办学管理上移,实施“以县为主”。由 于经济欠发达地区的县级财政难以承担义务教育经费, 这种体制在一些地方一段 时期内,实际上得不到有效落实。 深化阶段,是以“财政全面保障、均衡发展”为特征;以新《义务教育法》 于 2006 年 9 月 1 日正式实施为深化改革的标志,强调了国家将义务教育全面纳 入公共财政保障,明确不向学生收取学杂费,并确定均衡发展作为方向性目标, 为教育公平提供了法律保障。 同时,明确规定了省级政府的统筹规划责任和县级 政府主要职责从办学提升为管理,这是我国义务教育管理体制改革的一个里程 碑。

二、 当前农村义务教育管理体制的现状及其存在问题
农村义务教育管理体制是“在国务院领导下,由各地负责,分级管理,以县 为主”。改变了国家包揽办学、过度集权的体制,给地方以更大的灵活性和自主 权。 在教育财政方面,农村义务教育实行以县为主按照国家统一规定标准发放教 师工资,学校经费除向学生征收学杂费外,其余的也由县乡统筹预算。但其问题 表现在:

(一)从“以县为主”看农村教育管理体制中存在的问题
1. 从经费角度 ①义务教育投入总量不足 ②县级财政普遍难以支撑义务教育发展,影响到县域经济的发展 ③公用经费严重不足,办学条件得不到改善 ④危房面积大且呈增加趋势 ⑤缺乏有力的还债措施和渠道 ⑥教学网点调整趋缓 ⑦小学教师队伍补充困难,新的民办教师队伍开始形成 2. 从“公平与效率”角度
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“以县为主”仍然难以缓解当前教育公平中的一些突出矛盾。 ①对于地广人稀的县级区域,特别是中西部地区的一些偏远山区,县级管理 范围过大, 难以有效发作用, 这些地区仍然有不少学校的基本办学条件和办学质 量难以保障。 ②由于县级政府对于教育效率的功利性追求, “以县为主”没有从根本上改 变教育资源配置的失衡, 农村学校与城市学校、薄弱学校与示范学校的差距都有 进一步扩大的趋势。同时“以县为主”体制还缺乏教师制度设计的维度,农村学 校和薄弱学校的教育质量没有得到实质性的提高, 使得教育公平从形式上的入学 机会矛盾转向了受教育过程的不公平。因为严格来说, “以县为主”管理体制, 实际上是“以县为主”投资体制,中央与地方之间事权和财权划分的不对称,使 得县级政府在师资编制和调配上缺乏应有的权力和能力。 ③基于县域内教育均衡发展的制度设计难以化解中国转型社会教育公平所 遇到的新问题。 当前中国教育公平的主要矛盾不仅表现在区域之内,而目还表现 在区域之间(省际之间);不仅体现在公共教育资源的配置上, 还表现在人们对于教 育的需求上, 特别是尽可能提供给每个人以合适的教育,扩大教育自由的程度成 为“办人民满意的教育”的重要考量指标。 ④ “以县为主” 管理体制难以适应城市化进程中所造成的学龄人口跨区流动 公平接受教育的需求,虽然随着“两为主”政策的有效实施,进城务工农民子女 接受义务教育的状况已经有了很大改善, 但是影响这一部分特殊群体公平接受教 育的体制性障碍仍然没有从根本上消除,实践中仍然存在着不少差别对待,有时 甚至是歧视性的举措。 ⑤在“以县为主”管理体制中,对政府与社会的关系、政府与市场的关系还 缺乏一个比较明晰的制度框架, 影响了市场经济建设中公众对于教育的参与热情 和参与程度,而这恰恰是满足人们教育需求,保障教育公平的重要途径。由此可 见,致力于协调“公平与效率”矛盾的“以县为主”体制,虽然在很大程度上缓 解了“乡镇办学”所造成的农村义务教育困境,但并不能为所有人公平接受义务 教育提供制度保障,仍然需要在实践中加以完善。 3. 从教育行政角度 ①县级政府则力薄弱,难于承担举办义务教育的责任 ②县级政府相关部门的教育管理职能没有按政策落实,缺乏相互协调、配合 的机制,行政效能较低,直接影响到学校的办学、管理效率 ③县级教育行政部门在管理全县(市、区)中小学教育教学业务中,缺乏理论 指导、缺少经费支撑、缺乏管理模式,漏洞较多,问题突出

(二)从代课教师现象看农村教育管理体制中存在的问题
1. 基层政府无力承担发展基础教育的任务。县域之间存在较大差距,基层 政府财力乏力是代课教师现象得以维持的主要原因。 2. 政策在基层实际执行中发生变异。在基层的决策与操作中,有着不同于 政府文犊中的另外一种现实逻辑。 3. 上下级权责不对称。中央教育管理部门拥有对基层工作的指导权,制定 了各种全国统一的标准具有法律效力。 而基层教育管理部门在实际操作中却要面 对多种多样的实际困难和挑战。 代课教师清退政策就体现出 “权责分离” 的弊端。

三、对策建议
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(一)农村教育管理体制,要实现“以县为主”关键是要从经费 上“主”起来
1.务必把农村义务教育工作作为提升综合国力和建设小康社会的基础工程 抓紧抓实。各级党委、政府必须充分认识农村义务教育的基础性、先导性和全局 性的作用。 建立义务教育工作目标责任管理和考核制度;建立农村义务教育的监 管机制;强化人事管理、经费管理、基本建设的职责。 2.规范中央和省、 市财政对农村义务教育的投入,建立农村义务教育投入保 障机制。 一是合理划分各级政府对农村义务教育的投入责任,确保教师工资真正 及时足额到位。二是加大公用经费筹措的力度,确保学校正常运转。三是建立一 套规范的危房改造和校舍建设机制,确保农村中小学安全。 3.积极探索新路,多渠筹措办学经费。大力发展民办教育,缓解农村义务教 育经费不足的问题, 努力形成以政府办学为主体、 各种社会力量参与办学的格局。 二是建议中央特许欠债较多的省(自治区)发行定向教育彩票, 向社会筹集还债资 金。三是完善和落实教育投入的各项优惠政策,鼓励企业、社会团体、个人捐资 助学,充分调动社会支持教育的积极性。四是设置教育税。借鉴一些国家单独开 征教育税的做法,将现行的教育费附加改革成国民教育税.并扩大税基,在保留 以流转税税额为计税依据的同时,把个人缴纳的所得税也作为计税依据。

(二)以公平为价值取向,当前“以县为主”管理体制要实现以 下几个方面的突破
1.“以县为主”不能“一刀切” ,应该根据不同地区的经济发展水平区别对 待,要按照财政收入状况上移部分县级政府的义务教育投资责任。 2.打破“县级”政府的管理壁垒,建立有利于流动人口了女入学和升学的基 础教育管理体制。 根据人口流向和规模进一步突破“县”的区域障碍,实现不同地区“县”级 政府之问的协调和联合,保障跨区域流动人口公平接受基础教育的权利和机会。 3.改变现行的县级政府的教育治理方式。 要考虑到随着政治体制改革和社会 民主化程度的提高, 社会组织和个人参与教育的需要,同时要适应市场经济体制 改革的需要,在具体的管理运作机制中,要通过引进市场机制,培育良好的校际 竞争秩序,防止“以县为主”导致公共教育的低效,提高公共教育服务的质量, 以不断提高教育的公平水平。

(三)从行政角度进一步完善农村教育管理体制
1.改革国家税收制度, 提高地方政府承担义务教育责任的能力。随着社会经 济发展, 中央与地方的税收水平差距越来越大, 地方所承担的公共责任越来越多, 标准越来越高,造成地方政府难以承担教育、卫生等涉及公众利益的职能。解决 这个问题的根本措施就是要改革国家的税收制度,促进地方经济发展,增强地方 经济实力, 重新划分中央和地方所承担的公共职能,保证地方政府具有承担当地 公共事业发展所需的能力。 2.加大中央对地方则政转移支付力度,规范转移支付资金的监管,提高教育 经费使用效力。 中央和省级财政力量最为雄厚,应通过建立规范的则政转移支付
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制度, 加大中央和省级政府对农村义务教育经费的专项转移支付,加强则政转移 资金监督管理,防止资金流失或挪作它用,提高资金使用效率,让国家税收真正 为举办义务教育服务,确保农村义务教育健康发展。 3.加强指导和监督,核定学校公用经费标准,建立公用经费来源、管理、监 督的有效机制,确保教育行政机关、教育教学业务指导部门和中小学正常运转。 4.健全学校法人制度,增强学校办学自主权。撤销乡镇教委办,减少了一级 行政管理,对教育行政部门而言,要进一步简政放权,落实学校办学自主权和校 长负责制。 另一方面, 又要通过健全学校法人制度完善校长负责制, 把学校办学、 管理的责任落实学校和校长身上,同时加强对校长工作的检查、监督和评价。 5.进一步细化县级教育相关职能部门的职能建立有效的协调机制, 加强对其 履行职能的监督。

(四)解决代课教师问题对农村教育管理体制改革刻不容缓
1.借鉴发达国家经验, 缩减基础教育管理层级。由五级管理体制变为变三级 管理体制。减少我国基础教育管理层级,实行中央(部)、省(厅)、县(局)二级管 理体制。取消市、学、区的教育管理职能。这样,既能够有效避免管理层级过多 带来的人浮于事,效率低下的弊端。也可以缩减管理人员编制,充实教师队伍。 同时, 可以减少社会系统及其子系统对教育系统的干涉,加强教育系统的相对独 立性。 2.建立权责对称的管理体制。 当由上级教育管理机构制定的教育政策遭遇政 策变异或者失败时, 该教育机构同样要承担相应的责任。这就要求相关政策制定 部门能够深入到基层,深入到一线,真正提高政策制定的科学性与可行性。

四、新的观点以及未来趋势
1.利用信息技术高速发展的背景,充分利用信息化优势。节约教育经费,更 好的优化农村教育资源, 实现城乡教育资源共享,让农村的孩子同样享受高质量 的教育,提高农村教育质量,提高农村劳动人口素质。 2.建立公共问责机制。我国农村教育管理体制改革已经转移到注重质量上 来,要建立高质量的农村教育管理体制,没有公众的参与是很难做到的。因此, 有效的公众问责机制的建立, 有助于我国基础教育管理体制四种关系的良性的发 展,达到集权和分权的平衡。 3.一方面是由于公众对义务教育多样化的教育需求,另一方面要提高义务教 育的质量必须要有有效的竞争机制。所以市场是有助于基础教育改革构想的工 具,我们应该有限介入市场机制。 4.我国的农村教育管理体制可以尝试初步建立国家义务教育的绩效标准,对 省、市、县各级政府是否履行了相应的职责以及学校的效能进行评估。 5.建立长效的农村义务教育经费投入保障机制,进一步明确农村义务教育经 费投入的责任者,仍然是基础教育管理体制改革的重要问题。

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