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统筹城乡发展背景下农村土地流转模式创新研究

经济纵横·2012 年第 8 期

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统筹城乡发展背景下 农村土地流转模式创新研究
刘锡荣, 李 彬 ( 长江师范学院应用技术学院, 重庆 408100 )
摘要: 土地流转是优化土地资源、 提高土地利用效率、 改善农村经济发展状况的主要途径, 而流转模 式是决定土地流转成功与否的关键。农村土地流转 呈 现 多样 化 的 形 式, 具 体 包括: 转 包、 转 让、 互 换、 入 股、 租赁等。随着重庆市成为全国统筹城乡发展综合 配 套 改 革试 验 区, 为了实现城 乡 的和 谐 发展, 促进 “农民承包地置换股份” 农村剩余劳动力的有效转移, 形成了长寿区 和九龙 坡 区“农 民 宅 基 地 置 换 住房、 承包地置换社会保障” 的土地流转 模式。 这些模式目 前 仍 在 探 索 进 行之 中, 而把握探索过程中应注意 的问题显得至关重要。 关键词: 统筹城乡; 土地流转; 创新 中图分类号: F321. 1 文献标识码: A 文章编号: 1007 - 7685 ( 2012 ) 08 - 0065 - 04

一、 我国农村主要土地流转模式 目前, 由政府 推动 和 农 民 自 愿 相 结 合 的 农 村 土地流转规模正在逐渐扩大, 由沿海、 市郊向内陆 地区推开, 其 流 转 模 式 也 呈 现 多 样 化。 农 村 土 地 承包 经 营权 流 转 模 式 可 采 取 转 包、 出 租、 担 保、 互 换、 抵押、 信托及 股份 合 作 等多种模 式。 以 浙 江 省温州市为代表的转 包 模 式, 即土地承包户将部 分或全部承包土 地的 使 用 权 转 让 其 他 农 民, 保留 承包权。这种 方 式 运 作 简 便, 有利于提高土地产 出率, 但 转 包 期 限 短, 可 能 出现 掠夺 式 经 营, 不利 于农业可持续发展。以新疆沙湾为代表的农地互 换模式, 即以地换地。这种模式能解决地块零散、 不便于耕作等问题, 但 实 行 这种模 式 必须 得到 发 包方同意, 并 重 新 签 订 新 的 土 地 承 包 合 同。 以 四 川省为代表的 担 保 模 式, 即 担 保 公 司 主 要对 土 地
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承包经营权、 林权等流转行为进行担保, 农民可利 用各种权证证明质押或融资担保, 对农民房屋、 宅 基地等抵押进行融资担保。以安徽省为代表的出 租模式, 即农村集体将农民承包土地回租过来, 再 返租给农业企业 或 其 他 农 民; 或农 民 承 包 户 将 全 部或部分承包的土地直接租赁给其他经营者从事 农业生产活 动, 其 承 包 权保 持 不 变。 以 福 建省 为 代表的抵押模式, 即农民将承包的土地取得的物 权性质的承包经 营权 向 银 行 抵 押, 获取 一定 数 额 的贷款。这是 一种 担 保, 具 有 一定 的 风 险 性。 以 浙江绍兴为代表的 信 托 模 式, 比 较 适 用 于 经济发 达地区。以广 州 佛 山 为代表的 股份 合 作 模 式, 即 承包方将土地承 包 经 营权 量化为 股权, 农民凭股 权入股、 按股分红, 有利于土地规模化经营和农民 分享土地增值权益, 但有比较严格的条件限制。

“沪渝湘 城 乡 整 体 差距 对 比 分 析 及 对 重 庆 城 乡 统 筹 发展的 启示 ” ( 项目 编 号: CSTC, 注: 本文是重庆市科委软科学 项目 2010YK0279 ) 的成果。 收稿日期: 2012 - 05 - 23 作者简介: 刘锡荣( 1963 - ) , 四川大竹人, 长江师范学院应用技术学院副教授。研究方向: 区域经济、 民营企业管理。

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转包、 互换、 担保、 出租、 抵押等模式关系比较 单一, 土地在农民个体之间流转, 流转范围较为狭 窄, 流转交易信息在供需双方中相对对称, 土地的 流转行为大多是在 农 民 之 间 的 自 发 行 为, 其延续 土 地的 流 转 模 式 较 为 灵 的时间可长 可 短。 因 此, 活, 对农业生产没有严格的限制条件, 流转的数量 也没有限制, 因 此 容 易 达 成 流 转 协 议。 但 也 存 在 一定局限性, 如流转行为大多不规范, 有的农民碍 于情面、 怕麻烦等不签订书面合同, 导致农民利益 损失; 在流转时大多数农户保留了土地使用权, 在 流转后, 并没有带来明显的经济效益。因此, 这些 模式不能从根本上解决农村家庭联产承包制责任 — —市 场 化、 制存在的根 本 矛盾— 社会化 与生 产 经 营分散之间的矛盾, 仅是土地集中流转模式的过 渡。 而信托 公 司 制 和 股份 合 作 制模 式, 对农民 增产增收和农村 社会经济的发展, 有 一定 的 推动 作 用, 但 在 某 些 方 面 突 破 了现 行 法 律、 政策的 限 制。一些具有地方特点的模式大多是在一些地方 政府的组织引导下, 按照 当地经济社会发展水平 及当地农业生产的需要, 因地制宜, 采用适当流转 模式, 取得了较好的经济社会效果。同时, 由于不 同地区的客观条 件有 所 不 同, 这 些 模 式 的 适 用范 围受到了一定的限制。 二、 重庆农村土地流转模式的创新 重庆市是国务院 批 准 的“全国 统 筹 城 乡 发展 , 综合配套改革试验区” 预计到 2020 年, 全市城镇 人口将 达 到2 160 万 人, 城市化 率 将 达 到 70% , 届 时将有1 000 万 人 口从 农 村 转 移 到 城市。 要 完 成 城乡统筹这一目标, 必须推行土地集中、 规模化经 营管 理, 促进 土 地 流 转 改 革, 为此, 农 村 土 地的 合 理流转, 显 得 极 为重 要 和 紧 迫。 重 庆 市 进 行 了 大胆探索和创新, 突破了传统农村土地管理模式, 最典型的模式是重 庆 市 长 寿 区 麒麟 村 的“农 民 承 包地入股” 模 式 和重 庆 市 九 龙 坡 区的“宅 基 地 置 换住房、 承包地置换社会保障” 模式。 ( 一) 长寿区麒麟村的 “农地入股” 模式 重庆市长寿区石堰镇麒麟村与澳门恒河果业 公司就土地集中流转于 2005 年 10 月达成 合 作 协 议, 澳门恒河果 业 公 司 将 在 长 寿 区 石 堰 镇 麒麟 村 建设优质柑橘生产基地, 恒河果业公司提供种苗、 技术指导和果 品 市 场 销 售, 柑橘 生 产 仍 由 该 村村 — 66 —
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民负责。于 2006 年 3 月, 在当地工商行政 管 理 局 — —重庆宗胜果 以农地入股的方式登记注册公司— 品 有 限 责 任 公 司。 该 公 司 的 注 册 资 本 金 为 362. 03 万 元, 其中, 实 收 资 本 278. 42 万 元, 土地 评估作价为 253. 42 万 元, 占实 收 资 本 的 91% ; 以 现金投资 货 币 资 金 25 万 元, 占实 收 资 本 的 9% ; 经营期 为 20 年 零 7 个 月。 每 亩 土 地 评 估 作 价 250 元 / 年, 折算为麒麟村 508 户农户每 户 出资 15 万元, 恒河公司出资现金 10 万元。宗胜公司中 农 民股 东 拥 有 96. 6% 的 股份, 居 绝 对 控 股 地位, 恒 河公司 拥 有 3. 4% 的 股 份。 该 公 司 成 功 登 记 注 册, 表明农村土地走向实有资本化。 合资成立的 宗 胜 公 司 实 行 企 业化 管 理, 对公 司资产包括土地使用权按公司章程统一进行经营 管理, 公 司 可 聘请 有 技 术、 懂 管 理、 责任心强的股 东( 农 民 ) 作 为 专 职 技 术 员, 由公司统一支付报 酬, 将果园分成七个管理片区, 每个片区落实人员 管理。公司对所 有 管 理 人 员 ( 管 理 人 员—股 东— 农民 ) 实 行 风 险 抵 押 金 制 度 管 理 , 管理人员( 管理 人员—股东—农民) 的 劳 动 报 酬 与 柑橘 的 生长态 势、 病虫害的防治情况挂钩考核, 如果达不到考核 指标的要求, 管 理 人 员 ( 管 理 人 员—股 东—农 民 ) 不但得不到劳动 报 酬, 还要视情况按比例从所缴 纳的风 险 金 中 扣 除。 公 司 利 润 按 股份 的 比 例 分 红, 农民也可以选择自己的去留, 将农民从土地中 解放出来, 实现城乡统筹。 这种模式将 农 业 生 产 企 业化 管 理, 明晰产权 关系与 利 益 分 配 关 系, 保障 农 民 的 利 益, 同 时, 进 行企业化管理也 有 利 于 农 业 科 技 成 果 的转化、 农 业生产技术的 推 广 和 普 及, 有 利 于 实现 农 业 生 产 的规模化、 标准化经营管理。 ( 二) 九 龙 坡 区“宅 基 地 换 住房、 承包地换社 会保障” 模式 重庆市 一 户 农 民 的 非 农 建设 用 地平 均 约 为 250 平方米, 如果农民进 城 安 家 落 户后, 平均用地 为 50 平 方 米, 这 样 鼓励 进 城 农 民, 并自愿退出原 来所有的土地, 并相应给予补偿, 这就意味着每户 进城的 农 民, 仅 增加 50 平 方 米 用 地, 农村土地就 能节约 200 平 方 米, 不 仅 有 利 于增加 农 村 土 地 耕 地量, 同时也给进 城 农 民 提 供 更 好 的 生 产 生活 保 障, 有利于实现城 乡 统 筹。 九 龙 坡 区 作 为重 庆 市

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土地流转改革的 先行 示范 区, 在现有的 产 权 制 度 不变的前提下, 让农 村 土 地在市 场 上 实现了 自 由 流转, 产生了效益, 在符合国家有关法律法规的前 提下, 探索出了以宅基地变换住房、 以承包地变换 社会保障的新型流转模式。 1. 用宅基地 置 换 住 房、 承 包 地 变 换 社会 保障 的土地流转模式。重庆市九龙坡区根据城市发展 的要求和城乡统 筹 的 安 排, 为 缓 解 城市 土 地 供 应 不足的矛盾, 以 740 亩 农 村 宅 基 地中的 20% 的 土 地, 兴建城市化住宅小区, 置换农民的原农村宅基 地余下的 80% 的土地, 作 为城市 建设 用 地。 第 一 例是重庆市九龙 坡 区 花卉苗木 产 业 示范 园 区 ( 以 下简称花卉园区) 与 辖 区内的 3 个 自然 村 的 农 民 进行协商, 由园 区 兴建 城市化 生活 住 宅 小 区 置 换 农民的宅基地, 每户农民平均获得 90 平方米的 住 房, 住宅的成本 价 为 900 元 / 平 方 米, 出售给农民 为 580 元 / 平方米, 差价部分从城市建设用地的 土 地出让金收益中支出, 农 民 原 有 旧 房 拆 迁 后 补偿 为 270 元 / 平 方 米, 农 民 实 际 付 款 仅 为 310 元 / 平 方米 , 并安置了1 200 户 农 民。 将 原 740 亩宅 基 地 的 80% 转换为城市建设 用 地, 这 样 不 仅 增加 了城 市的建设用地, 也探索出城市拆迁的新路子, 缓解 城市用地紧张的新办法。
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改革中值得 参 考。 宅 基 地 换 住 房、 承 包 地 换 社会 保障这种模式的 背景 以工业化为前提, 比较适合 于城乡结合 部, 经济实 力 雄厚 的地区。 如果 在其 他农村地区, 采 用 农 地入 股 模 式 是 否更 好 这 还待 进一步的探索和研究。
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三、 土地流转模式创新应注意的问题 ( 一) 因地制宜, 选择 适 合 当 地 社会经济发展 的土地流转模式 首先要综合 考 虑 当地经济实 力 的 强 弱、 社会 保障制度的完善程度、 法律法规的健全程度、 农村 土地市场的发育 程度、 非 农 产 业 吸纳 农 村剩 余 劳 动力的能力、 农业企业产业化程度、 政府政策及政 策的执行力 度 等 因 素。 目 前, 在重 庆 市 进 行 城 乡 统筹改革试验中, 实行一圈两翼的发展战略, 一圈 是指以重庆市主 城区为 核 心、 通勤距离 1 小时为 半径的都市经济区, 包括重庆市主城 9 区, 以及合 川、 潼南、 大足 等 23 个区 县。 这 个区域 相 对于 两 翼而言, 经济发展情况良好, 因此可稳妥推进土地 股份合作制。两翼是指渝东南和渝东北两个区域 共 17 个区 县, 是重 庆 市经济 不 发 达 的 贫困 地区, 远离主城区。这两翼的环境保护和生态建设压力 很大, 因此该区域 应 以区域 特 色 主 导 产 业 进 行试 验新的模式。 在土地流转 模 式 改 革 中, 根 据 区域内的 产 业 发展特色, 开发各区域的名、 特、 优产品, 建立健全 基层合作经济组织, 集中进行流转, 建设各具特色 的农业生产基地, 实现企业化经营管理, 为粮食安 全提 供 保障, 为城市 丰 富 菜篮 子 建立 生 产、 加 工、 流通基地, 增大 农 民 土 地 流 转 规模 并 保 证 农 民 在 土地流转后的收益有较大幅度增长。 ( 二) 设计相应配套措施, 降低土地流转风险 在土地流转的 几 种模 式 中, 企 业 对 农 用 地的 租用, 可能带来粮食安全问题, 并对耕地保护造成 很大压力; 抵押 土 地的 方 式 同 样 让农 民 承 担很 大 风 险, 这 主 要 是 由 相 关 法 律 的 不 完善 所 造 成 的。 — ——农 用 土 地 因此, 土地流 转的确 存 在 着 风 险— 的流转会导致粮 食 安 全问题的发 生; 土 地 流 转的 方式之一股份制也存在配套问题, 即产权问题; 农 民的生存保障 也 面 临 风 险 等。 因 此, 必须 设计 一 系列的配套措施降低风险。为了降低土地流转风 险, 重庆市有的区县建立了较为完善的服务机构。 — 67 —

2. 用承包地 置 换 农 民 社会 保障, 实现城 乡 统 筹发展。农民 将 承 包 地 集 中 租 赁 给 村 集 体, 再由 村集体通过租赁等方式流转至农业经营公司 ( 户) 。花卉园 区 将 3 个 自然 村 的3 000 多 亩 承 包 地以每年每亩1 500 元的价 格 租 下来, 用 作 花卉 产 业的发展。扣下 每 亩 150 元 用 作 村 级 管 理经 费、 村民小组管 理经 费, 农 民 实 得 每 年 每 亩1 350 元, 同 时, 农 民 可 享 受 到 城市 居民 的 各项 社会 保障。 以前这种“两 换 ” 方 式 曾 经在其 他 经济发 达 城市 出现 过, 大 多 数是 一 次 性征 收, 无条 件地 给 予 住 房, 开发商需 要 巨 额 资 金 支 撑。 重 庆 市 九 龙 坡 区 的方式是渐进 式 的, 以宅基地变换住房是由农民 和政府共同出资, 土 地 流 转出 让 金 用 于进 城 农 民 社会保障, 是一种长效可持续的转换机制。 宅基地换住 房、 承 包 地 换 社会 保障 模 式 是 一 种较优的模式, 它 可以 解决 农 民 脱 离 土 地 后 的 一 系列社会保障问题, 并能 够 使 农 民 在 农 地 流 转中 获得较高的收益, 因此, 这种模式在土地流转制度

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如, 重庆市忠县建立健全 县、 乡( 镇) 、 村 三级 的 土 地流转服务机构。承担政策引导、 规范服务、 收集 发布信息以及监督 合 同 签 订 等 责 任, 保障 农 民 的 合法权益。九龙坡区已着手研究土地信托流转管 理制度, 促进以资本形式的土地自由流转。总之, 土地流转方式的改革, 必须满足两个基本条件, 保 障粮食安全、 农民生产生活水平有所提高。 ( 三) 协调国家、 经营者与农民三者之间的利 益关系 在农村土地流转过程中, 要协调国家、 经营者 与农民在农村土地收益分配中的关系。在土地流 转中要让农民成为土地流转的最大的受益者。这 是选择流转方式时必须考虑的重要问题。如果不 能正确理解这一个重要问题就不作出正确的选择 和判断, 这种改革注定要失败。 企业化经营以出 租、 转 让、 入 股 为 主, 但各个 主体之间的利益分配有很大程度的不同。如果以 企业经营为主, 企 业在 土 地经 营管 理中以 企 业 利 益最大化为目标, 可 能 会发 生 国 家 利 益 与 企 业 利 益、 社会效益 与 经济 效 益 之 间 的 矛盾。 土 地是 农 民最基本的保障, 在选择合理的土地流转方式时, 应确保农民相 应 的 收 益 分 配, 只有保证农民收益 长期稳定增长, 才能实现经营者和农民的双赢, 是 土地流转能够成功的重要保证。 ( 四) 构建和完善土地流转的服务体系 要顺应农村 土 地 流 转市 场 发展 需 要, 建立 农 村土地流转中介 服 务组 织、 农 村 土 地 纠纷 仲 裁 机 构。通过建立一个开放、 有序、 竞争、 公平、 规范化 的土地流转市场, 引入市场机制, 合理确定土地等 级、 地价、 租金。土地流转市场的正常运行首先解 决好政府的定位问题, 其次要解决产权问题, 这两

个问题 解决 好 了, 土 地 流 转市 场 才 能 真 正 繁荣。 完善农村土地流转中介组织, 第一, 要建立健全土 地流转中介机构 的 管 理 制 度, 减少 政 府 的 行 政 直 接干预, 同时, 赋予土地流转的中介机构的合法地 权 益, 给 予 其 合 法、 自 主 经 营 的地位; 第 二, 充 位、 分利用各种信息 网 络, 建立 健 全 土 地资源 供需 双 方的信息发布、 获取平台; 第三, 完善土地勘测、 估 价、 法 律 咨询、 合 同 管 理 等 业 务 项目, 提 高 服 务能 力来满足农民的需求, 加强中介机构自身的建设; 第四, 强化服务意识, 通过诚信教育提高中介机构 服务的诚信度。 “三 农 ” 农民、 农村和农业 问题历 来 都 是党和 政府十分重视、 关心的问题, 它不仅涉及农民个人 切实的生产生活 问题 更 是我国 粮 食 安 全、 社会 稳 定的大事, 所以在 积 极 稳 妥 推 进 农 地 改 的 进 程中 不 可 急于 求 成, 先 进 行试点, 再由点到面逐步推 开, 所有的政策 措 施 都 要 以 农 民 的 利 益 为前提和 根本出发, 才能取得良好的效果, 实现城乡统筹的 战略目标。
参考文献: [ 1] . 重庆大学 吴丹妮. 中国农村集体建设用地流转研究[J] 2010 , ( 1) . 学报( 社会科学版) , [ 2] 郭心毅, 吴 萍. 现行农村土地使用权流转模式分析及述

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( 责任编辑: 晓

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