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重庆市农村土地流转问题调研报告

重庆市农村土地流转问题调研报告
农村土地规范流转,既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径,也是提高资源配置效 率,促进农民增收的重要途径。因此,正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题,处理好其中的 各种主体的利益关系,制定有效推进农村土地流转的政策措施,是重庆市建设城乡统筹综合配套改革试验 区的必然要求和重要方面。通过调研,对重庆市农村土地流转的现实状况,有了全面深入的了解。 一、当前重庆市农村土地流转的基本情况 目前,重庆市耕地总面积 3078 万亩,其中承包耕地面积 1995 万亩。农民户均耕地面积约 3 亩,为 全国的二分之一左右。农村土地矛盾突出表现为人均耕地少、土地利用率低、产出效益低三个方面。 据农业部 2006 年初的统计,全国农户家庭承包耕地流转总面积占承包经营耕地的 4.57%;同期重庆 的农户家庭承包耕地流转总面积 113.18 万亩,占承包经营耕地的 5.67%,高于全国平均水平 1.1 个百分 点,在全国排第 10 位。截止到 2006 年底,全市农村土地流转总面积为 217.39 万亩,占当年农村承包耕 地总面积的 10.84%,涉及 39 个区县(不含渝中区)86.35 万个农户,占承包耕地农户总数的 12.46%。可 见,重庆市土地流转的程度在全国是居于前列的。 (一)农村土地流转的基本形式 1.转包。转包是当前重庆市农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式。全市通过转 包形式流转土地总面积 108.88 万亩,占流转总量的 50.33%。 2.转让。转让这种形式的市场化程度较低,多发生在全面取消农业税之前,流转双方基本不考虑市 场和价格问题。全市转让流转土地总面积 37.94 万亩,占流转总量的 17.18%。 3.互换。是土地流转初期比较流行的方式。目前全市互换流转土地总面积 18.75 万亩,占流转总量 的 8.67%。 4.出租。是目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。全市 出租流转土地总面积 43.94 万亩,占流转总量的 20.31%,仅次于转包。 5.入股。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权, 自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公 司或者合作社等,从事农业生产经营。这种形式在重庆市尚处于探索和起步阶段,全市流转土地总面积 2.55 万亩,仅占流转总量的 1.18%。 (二)农村土地流转的基本特点 1.流转进程趋于加快。重庆市农村土地流转的起步始于上世纪 80 年代中后期,进入本世纪后,流转 进程趋于加快。2003 年农村土地流转面积为 104 万亩,2006 年达到了 217 万亩,接近 2003 年的 2 倍。为 了进一步加快流转进程,一些地区作了不少新探索。 2.流转主体趋于多元。随着农村土地流转进程不断加快,一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、 农民合作经济组织等也参与了农村土地流转,并逐渐成为农村土地流转的参与主体。 3.流转形式趋于多样。随着流转主体的日趋多元化,流转的形式也出现多样化趋势。由过去以转让 和互换为主的流转,逐步转变为多种形式并存的状态。

4.区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同,不同区域农村土地 流转的规模和形式也各不相同,呈现明显的区域分布不平衡态势。 二、当前重庆市农村土地流转过程中存在的主要问题及成因 概括起来,重庆市农村土地流转存在的主要问题集中表现在土地流转行为不规范、土地流转中政府 定位不当、服务机构不健全、流转机制不完善四个方面。但进一步看,重庆市在农村土地流转中存在的问 题,实际上反映出当前农村土地流转在观念、利益和制度等三个方面还存在深层次障碍: 首先,农民“两不”和业主“两怕”是影响当前农村土地流转的观念障碍。 农民的“两不”,指的是全面取消农业税后,农民“不占白不占,占了也白占”心理普遍存在,“不 愿”交出其土地承包经营权;另一方面,农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线, “不敢” 流转或交出土地承包经营权。业主的“两怕”,指的是业主“一怕”农村土地政策不稳,不敢大胆投入; “二怕”农业生产自然和市场双重风险压力大,不敢大规模搞开发。 其次,土地流转的市场需求不足是影响当前农村土地流转的利益驱动障碍。 农村土地流转的目的在于合理配置土地资源,追求经济效益最大化。而过低的农业比较收益以及农 业投资存在自然和市场的“双重风险”,使得各种资本对经营农村土地动力不足,造成了土地流转市场需 求不足。此外受农村土地及其附着物不能担保和抵押贷款的政策限制,以及农村金融的缺失,又阻碍了农 民和业主发展高投入的农业产业。 再次,农村土地集体所有权归属不清是影响当前农村土地流转的制度障碍。 《宪法》 10 条规定, 第 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有, 《土地管理法》第 8 条和《农业法》第 3 条重申了这一点。但对“集体所有”的解释,各种法规的界定不 一, 导致农村集体所有土地产权归属不清。 这种情况下, 村支两委和社干部在农村土地流转中管理 “越位” 现象时有发生,使农村土地流转难以真正按效率优先的原则优化组合。 三、关于推进重庆市农村土地流转的政策建议 根据重庆市农村土地承包和流转的现状,提出以下政策思路: 第一,维护农民利益,切实保护耕地。 在城市化的进程中,对多数农民来说,土地既是必需的生产资料,也是重要的社会保障;而推进新 农村建设必须确保一定的耕地保有量。因此,必须坚决贯彻落实最严格的耕地保护制度。 第二,多管齐下,大力促进农民承包土地的流转。 一是鼓励农民以多种形式对土地进行流转,前面提到的五种形式以及其他符合法律规定的形式都可 以进行。二是积极探索有效的流转办法,成片集中流转承包土地,结合优势特色产业发展实行集中开发。 三是鼓励进城农民自愿放弃承包土地。对这些农民,各地可结合实际给予补偿、补助。四是正确引导各类 经营主体参与农村土地流转。 第三,通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。

“土地银行”通过建立土地储备库等形式,将所有农户转出的土地集中起来,吸引社区及社区外的 农户和企事业单位进行投资。从各地实践来看,类似中介服务组织还有土地信托服务中心、土地信托服务 站、土地流转协会等多种形式。不管采取哪种形式的中介组织,做好这项工作都应注意几点:首先,要合 理地评估托管土地的价值; 其次, 要沟通土地供给主体和需求主体之间的相互联系, 确保农民收益最大化; 再次,要建立推动土地规范化流转的管理体制;最后,中介组织自身要不断完善,努力提升土地测量、土 地评估、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力。 第四,开展农村承包土地合作社试点工作。 最近几年,一些地方探索了组建形式不同的土地合作社,从多方面来评价,这项工作都是有益的。 2007 年 7 月 1 日《农民专业合作社法》的正式施行,为农民组建土地合作社提供了较大的法律空间,当 然更加明确、具体、规范的法律规定还有待于在以后的实践中加以总结、完善。从政府的角度考虑,开展 试点关键是要抓好两项工作:一是搞好基础制度建设。二是加强具体工作指导。 第五,开展农村集体建设用地流转试点工作。 近年来,国土资源部已经在江苏苏州、浙江湖州等地开展了农村集体建设用地流转试点工作。目前 重庆市在一些地区已经开展了农村宅基地流转的试点工作,关键前提是要做好发证确权工作,试点探索农 村宅基地进入土地交易市场的有效途径。 第六,开展征地制度改革试点工作。 征地制度改革问题不是一个单纯的土地问题,而是与失地农民的社会保障相联系的社会问题。可以 考虑从以下几方面着手进行改革试点:一是制定新的补偿办法,让农民享受到土地征收、征用带来的利益 升值,合理分配土地收益。二是建立被征地农民基本生活社会保障基金制度,确保征地补偿安置费用足额 到位、专款专用。三是实行有针对性的补偿安置和基本生活保障措施,做好不同年龄、不同收入、不同阶 层失地农民的社会保障体系衔接工作。四是将被征地农民纳入就业和再就业培训体系,通过多层次、多形 式的职业培训,妥善解决失地农民的再就业问题。 第七,开展农村土地产权登记制度试点工作。 从一些发达国家和发展中国家取得的经验看,对土地财产实行登记制度,不仅可以在法律上为所有 权人提供更加充分的保障,而且可以以土地资产抵押,为所有权人提供更多的融资手段。建议重庆市探索 开展土地登记制度的试点工作,建立一套完整、系统的试点方案,既可争取中央财政的支持,也可以与国 际组织合作,寻求贷款融资。开展这项试点最大收益是能够真正“盘活”手中最有价值的土地资产,走向 市场,这对于实现城乡统筹发展具有重大意义。




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